南京一个名叫徐超的乞丐，把自己讨来的零钱兑换成百元大钞，塞进街头的募捐箱；上海一个外企白领从自己的工资卡上汇出1000元；北京一家报纸的总编辑取出10000元捐作特殊党费……

去年“5·12”汶川地震之后，类似这样来自全国各地、各式各样的抗震救灾捐赠款物，截至今年4月30日，总数达到了767.12亿元（其中捐赠资金约653亿元，物资折合约114亿元），被公认创下“中国捐赠史的新纪录”。

在这个庞大的数目一天天累积的过程中，有些疑问被反复提及：这些钱物流向了哪里？

最近，清华大学公共管理学院的一支团队对这些问题进行了研究。根据他们为期半年的调研，这些来自公众个人或企业腰包的钱，极可能80％左右流入了政府的财政专户，变成了政府的“额外税收”，由政府部门统筹用于灾区。

这个数据，在这支团队的负责人邓国胜看来，很值得玩味。在不少西方国家，救灾时政府一般不接受民间捐赠，即使接受了，也会将钱交由民间组织去花。但在中国，事情显然不是这样。

在80％这个数字背后，这位清华大学公共管理学院NGO研究所的副教授看到的，是一种不容乐观的现状。这是一个隐忧，虽然未必刺激公众神经，却关乎这个国家正在发生或正要发生的一场深刻的社会变革。

被政府垄断的民间资源

许多人愿意用“井喷”这个词，来形容去年那场大地震激发出的公众捐赠热潮。有数据显示，仅仅去年5~6月，在上海、北京和重庆这些城市的市民中，每10个人里就有9个为抗震救灾捐赠了款物。

这些钱也许是通过单位的工会捐了出去，或许是塞进了某个公益机构在路边设立的一只不起眼的捐款箱，或许是通过党组织的特殊党费交到了中央组织部，又或许是通过银行或者邮局汇进了某个公益组织的募捐账户……

这些钱在全国无数个账户之间流动，最后，有一半以上直接进入了政府的账户内。这其中包含了全国数千万党员捐赠的特殊党费、各地省级人民政府直接接受的捐赠、以及民政部设立的抗震救灾专户。

准确地说，在邓国胜及其同事的调研中，截至去年11月，全国捐赠的资金为652.5亿元，其中政府直接受捐约占58％，约379亿元。这笔钱，毫无悬念地，由政府部门来使用。

如果说这是“蛋糕”最大的一块，那么第二大块，则是流向各地红十字会、慈善会以及地方公募基金会的捐款。这一部分占了约31％，约199亿元。

尽管根据国务院下达的文件，这笔钱原本可以由这些地方性公益组织自行安排使用，但是邓国胜团队在对全国7个省（市）进行的抽样调查中发现，这些捐款中的大多数，最后仍然交给政府部门去使用了。

这一比例究竟有多高，邓国胜的团队没有给出确切的数字。但在调研中，他们拿到的事实是：在这些省份，这些地方性公益组织募集到的捐款，除去不多的必须按照捐赠者意愿进行使用的定向资金外，非定向资金大多转入当地政府的财政专户。

事实是：有些省份，非定向资金必须要求转入政府财政账户。有些省份，这些组织可以对受捐资金留有一些使用权，不用全部转入政府的财政专户，但通常需要和地方政府一起到灾区开展援建项目。还有些省份，即使不用转入政府财政专户，但也仍然由政府统筹使用，然后从这些民间组织报账。

事实是：有些省份，就连这些公益组织募集来的定向资金，也都要强行转入政府财政账户，由政府按照捐赠人的意愿来使用。

事实是：在少数承担了灾区援建任务的省份，当地政府用于对口援建的资金中，竟然一半以上来自社会捐款，只有不到一半来自政府财政。还有些省份，这一比例甚至更高。

现在，这块全国救灾捐赠资金的大“蛋糕”只剩最小的一块，流向了中国红十字总会、中华慈善总会和16家全国性公募基金会。流到它们盘子里的，只占整个救灾捐赠资金的约11％。在邓国胜团队绘制的表格里，只有这一块资金后面，注明的是“自行安排使用”。

但这是怎样的“自行安排使用”呢？

中国红十字总会、中华慈善总会这两家以往具有救灾募款垄断地位的“官办民间组织”，总共募集了约63亿元捐款。通常的方式是，两家机构将募集到的资金层层下拨到地方红十字会和地方慈善会。基层红十字会和慈善会往往执行能力弱，在有些地方，甚至只是县卫生局或民政局下属的一个科室。无论是为灾民建房、盖学校，还是盖医院，通常，资金最终还是流向了地方政府，地方政府成为项目的实际执行者。

这是一条逆向的资金流动。难怪“希望工程”创始人徐永光会感叹说，国际上通行的是政府购买NGO（非政府组织）的服务，比如美国政府购买NGO服务的款额是民间捐赠总额的1．5倍，但中国却正好相反，变成了NGO“购买”政府的服务。“中国公募基金会向社会募捐后，都是和政府合作做项目，在项目落实的时候，干活的都是公务员。”

尽管没有更确切的数字，但据邓国胜粗略估算，全国来自社会和民间的抗震救灾捐赠，最后流向政府、由政府来使用的，极可能在80％以上。至少，在他的团队调查的几个省份中，这个比例很高。

没钱花和愁花钱

某种程度上，邓国胜对此表示了理解。因为红十字会和慈善会这些组织让地方政府执行项目，便可以将成本转嫁给地方政府，同时也将风险转嫁给地方政府，对它们而言，“这不失为一个省心省力的好办法”。

然而，“这不是方向。”这位学者摇着头说。

在他看来，方向应当是“小政府，大社会”，是政府从垄断走向适度开放。为什么不把这些资金拿出来，委托外包给民间组织，从而激发社会的活力呢？邓国胜反问道。

他相信，在公共服务的提供方面，政府有着自身的局限，“所以我们才要改革，在经济领域引入市场机制，在社会领域引入民间组织。”

“一个社会有一群能够自我管理自我运作的民间组织，这是公民社会的重要内容。”邓国胜说。

他认准的大方向是，这个国家在实现“经济开放”之后，如今到了该走向“社会开放”的时候了。

“5·12”地震之后出现的景象曾一度令他感到“很激动”。据不完全统计，奔赴四川一线参与救灾的民间组织有300多家，介入的志愿者更达到300万人左右。许多人认为，中国的志愿者及民间组织以前所未有的态势登场，是这个国家“民间力量的第一次集体亮相”。

乐观者相信，“2008年是中国公民社会元年”。更有研究机构高调宣布，中国已经进入公民社会。

不过邓国胜审慎地表示并不认同，因为事情似乎还不那么令人乐观。

自去年8~9月份始，曾活跃在灾区的志愿者和民间组织“潮水般”地退却了。在调研中，邓国胜的团队了解到的数据是，截至今年4月，坚守在灾区的民间组织估计已经不足50家，志愿者不到5万人。

“缺乏资源和资金的支持，难以为继，这是非常重要的一个原因。”邓国胜说。

这场地震，“就像是放大镜”，将长久以来存在的弊病集中显现。一直以来，国内草根NGO几乎无法获取本土资源的支持，它们的资金大多来自国外。地震之后，看到民间爆发出惊人的捐款热情，从事NGO事业近20年的徐永光原本以为，“这一次中国本土NGO一定能获取本土资源支持”，但事后发现，情况并没有明显改观。

来自民间的捐赠最终大多数流向了政府，流向本土NGO的，少之又少。一个项目能获得三五百万元的资助，已经“非常可观”；能获得一二十万元资金，也“已经不错了”。

所以也就不难理解，人们会听到这样两种截然不同的忧虑：

一个名叫刘猛的草根NGO负责人忧虑自己快没钱了。他用自己的数十万元积蓄维持一个团队的开支，一度陷入困境，几乎吃了上顿没下顿，以至于他的妻子不得不从国外赶回来给他送钱。这个名叫“全国心理援助联盟”的组织，在都江堰市的板房区内为灾民做心理援助，最多时有200多个志愿者，最后只剩下少数人苦苦支撑。

而民政部社会福利与慈善事业促进司的一位官员则在灾后忧虑说，现在几百亿元的捐款是悬在中国政府头上的“堰塞湖”。甚至有的机构，平均一个工作人员“摊到”好几个亿的捐款，该怎么花？

无法确切知道，地震灾区究竟有多少草根NGO像刘猛那样靠自筹经费、自掏腰包在维持。据在灾区调研的学者们说，“不在少数”。甚至，四川省社会科学院研究员郭虹认为，志愿者和NGO大量从灾区撤走的最主要原因，就是缺乏资金支持。

“中国公民社会的道路还很漫长”

80％以上的社会捐赠资金最终流向政府，这样的事实意味着什么，看起来公众对此并不像邓国胜那样感到焦虑。

今年5月，邓国胜团队与一家市场监测机构联合进行了抽样调查，结果发现，在2000多个有效样本中，60.8％的受访者认为，救灾时，社会捐赠资金应该由政府统筹使用，只有9．7％的人认为不应该，还有29.1％人表示无所谓。

学者们承认，“弱小，是中国民间组织共同的特征”。美国一家名叫联合之路的慈善机构2007年一年就能筹到40亿美元，而中国超过1300家基金会同一年只募到约6亿美元。

学者们也承认，中国的民间组织执行能力常常还不够强。他们还承认，这些民间组织大多在财务公开、信息透明方面做得不够正规和完善。而间或曝出的丑闻也令它们的公信力大打折扣。

但在邓国胜看来，“不能因为目前没有能力，就不给你机会。有时候虽然政府能比它们做得更好，但这不是方向。”

否则，政府的大包大揽，将让这些民间组织的发展陷入恶性循环。“因为你弱，就不给你机会；不给你机会，你只会更弱。”邓国胜说。

邓国胜团队的调研成果，将于8月12日在北京开幕的“社会组织5·12行动论坛暨公益项目交流展示会”上发布。与这一成果一起亮相的，是其他数位学者围绕民间组织参与救灾展开的多项调查。

在中国民间力量“集体亮相”一年多之后，由中国扶贫基金会、中国红十字基金会等21家基金会和NGO联合发起的这一大型论坛，将对中国NGO参与地震救灾的行动和机制进行总结、反思与展望。

邓国胜已经不再像一年多前那般乐观。坐在办公室里，这位瘦瘦的学者感叹说：“中国公民社会的道路还很漫长。”

2009年08月12日07:12 　 中青在线-中国青年报　 包丽敏　

 

灾区志愿者如潮涌潮退 坚守者步履艰难

板房里的志愿者

“开饭喽！要快，再迟好东西都没得喽！”板房外，一个志愿者来催刘猛吃晚饭。

4月21日晚6点多，都江堰市城北馨居板房区，“全国心理援助联盟”的厨房和饭堂在一间板房里，一张硕大的饭桌几乎占据了板房的1/3，上面堆着高高一摞碗筷。

刘猛说，人丁兴旺时，几十人挤在这里吃饭，这一顿算上蹭饭的3个记者，才10个人。

“你们运气好啊，今天伙食不错！”刘猛看着桌上一盆鱼、一盆清菜和一小盘鸡块，笑了。

“中午有人请客，我们把剩下的全部打包带回来了！”负责做饭的小志愿者得意地说，“我们早已经济危机了，平时不可能吃得这么奢侈。”

“一个志愿者连生存都无法保障，根本谈不上可持续地服务灾区。”

――刘宝宗，“完美春天”志愿者团队副队长：靠着志愿精神坚持下来的草根NGO，生存之路很艰难。

“我当然不想放下，可我实在背不动，没有一点力气的时候，可能会放下。”

――刘猛，“全国心理援助联盟”负责人，面对志愿者组织的困境，用“背伤员”来形容目前的形势。

“我们会拿出2000万元善款交给NGO在地震灾区开展赈灾项目。”

――王汝鹏，中国红基会秘书长，在“‘5·12’灾后重建项目公开招标”新闻发布会上表示。

“重大灾害后会形成NGO元年，能否形成大发展，必须依赖政府在制度层面的支持。”

――邓国胜，清华大学NGO研究所教授：在草根NGO发展上，政府将起决定性作用。

生存

草根NGO面临的最大挑战

去年9月他们陷入了困境，几乎是吃了上顿没下顿，刘猛的妻子从圣彼得堡飞到都江堰送钱。

刘猛，“全国心理援助联盟”负责人，地震后这个团队负责在都江堰市城北馨居板房区进行心理援助，一个草根NGO，队员最多的时候200多人，现在只有十几个志愿者。

团队的经费一直由刘猛承担，随着各项救援活动的开展，他带到灾区的10万元积蓄花光了。去年9月，他们陷入了困境，几乎是吃了上顿没下顿，他妻子从圣彼得堡飞到都江堰送钱。

有记者提醒刘猛，可以与成都NGO备灾中心负责人张国远联系，看看他们能不能帮上忙。

刘猛认真地点点头，显然把这个意见放在了心上。从前，刘猛从不接受外界捐助，他说，他们是志愿者，不想成为被救助者。

在灾区，还有“中国心”、“关爱社工”、“完美春天”、“共展联合会”等十几支草根NGO面临着同样的困境。

像高思发、刘猛、古米蓝、刘宝宗这样一直坚持下来的志愿者，在灾区坚守了快1年，资金、注册、制度管理……重重困境让他们在理想主义道路上举步维艰。

生存，已成为灾区草根NGO最大的挑战。

志愿者们准备就餐

 

潮落

灾区志愿者只有六七百人

志愿者回落原因有很多，有的是请假奔赴灾区进行服务，最终还要回到原来的生活中去。

“5·12”地震后，据有关部门估计，各省市进入四川灾区服务的志愿者超过10万人，四川各地(包括灾区与非灾区)参与灾区服务的志愿者超过100万人。

去年8、9月份之后，灾区志愿者开始大量退潮。四川省红十字会的数字显示，地震后报名的志愿者至少11万人，目前仍在灾区服务的只有六七百人。据四川省有关部门估算，目前服务于灾区的志愿者不足万人。

记者在共青团北川县委了解到，目前北川县的志愿者只剩下300多人。共青团北川县委把几个志愿者团队进行了一次资源整合，成立“四川省志愿者服务基地”，分为应急服务队、心理服务队等5个队，并为300名经得起考验的志愿者发了“北川志愿者证”。

志愿者回落原因有很多，比如，有的志愿者是请假奔赴灾区进行服务，最终还要回到原来的生活中去。还有，政府部门更愿意选择成熟的志愿者组织合作，真正被政府认可并留在北川的单兵志愿者不过十几个。

“地震中，志愿者表现出来的热情很高，却不够理性和专业。”清华NGO研究所副所长贾西津说，更需要可持续的志愿者和志愿精神。

资金

灾区志愿者组织的困境

3个月前，刘猛自信地说，他会在灾区坚持3年。现在，他也不知道自己能支撑到哪一天。

灾区援助是要花钱的。

去年，“共展联合会”通过朋友在北京捐了三卡车物资，光运费就两三万元，之后他们就再也不敢这么搞了，实在出不起这么昂贵的运费。

高思发最难的时候是2008年11月，“中国心”账面上只剩下70多元，一卡车越冬物资急于送到北川禹里，他咬牙垫上3000多元运费。

高思发说，最难的时候，他自己去做点生意，赚点钱来贴补团队的开支，解决吃饭问题。

据业内人士估算，一个NGO一年的活动经费在10万元左右；一个有生命力的草根NGO组织，一年的各项生存费用需要7万元~8万元。

资金缺口，成为坚守在灾区的草根NGO最大的困惑。

“面对一个生命垂危的伤员，我也是个瘸子，我背不背？要背，因为他没有人背。可是走在途中，我走不动了也背不动，我可以把伤员放在路边，独自离去吗？”刘猛一直在思考这个问题。

3个月前，刘猛自信地说，他会在灾区坚持3年。现在，刘猛也不知道自己能支撑到哪一天。

坚守在任家坪的志愿者

 

名分

没有它就没有资助

没有在政府部门注册的NGO就不会有合法的财务监管，公布银行账号接受捐款就涉嫌违法。

“这几个月没有任何资助出现吗？”记者问。刘猛点点头，“一些基金会找我们谈过，目前没给过一分钱。”

为什么？因为刘猛的团队没有注册，从资质上无法获得基金会的资助。

“名分”是一道槛儿，卡着灾区草根NGO的脖子。因为没有“资质”，很难获得公众的信任，也无法获得基金会和企业的资助。

“我们没有名分，根本不敢搞捐款。”高思发说，没有注册的NGO就不会有合法的财务监管，公布银行账号接受捐款就涉嫌违法。

为了这个“名分”，刘猛做过很多努力：找政府协调，甚至今年“两会”期间给全国人大代表写信呼吁。2009年3月，他被准许合法注册，但是无法使用“全国心理援助联盟”这个名称。

更为困难的是注册需要10万元启动资金，刘猛已经根本拿不出来了。

清华大学NGO研究所专家估计，这种“草根组织”全国约有80到100万个。贾西津说，我们实行的是审批制度，而不是国际通行的备案制度。如果志愿者要进行活动，必须先找到一个业务主管单位才能登记。这个“婆家”很难找，因为它要为你的一切行为负责。

因此，很多业内专家建议，采取单一制登记管理制度，让众多“潜水”的NGO浮出水面。

监管

流于形式或空白

NGO是由业务部门和民政部门双重监管，大多流于形式。对没有注册的NGO，监督几乎是空白。

草根NGO在灾区救援中无私、无畏的表现诚然让很多人感动，可是其中一些也不同程度地出现过财务问题。

今年2月，成都NGO备灾中心检查工作时发现，汉旺项目办全职志愿者胥波涉嫌私吞1300元捐款，还擅自把捐赠的240桶红蜻蜓食用油，悄悄运往当地一家熟人开的火锅店，谎称发给了受灾群众。

备灾中心向公安机关反映情况，并作出一个艰难的决定：在网站上公告胥波的行为。

口碑和诚信几乎是NGO的衣食父母。一位内部人士告诉记者，他所熟悉的几个团队几乎都出现过财务问题。

清华大学NGO研究所教授邓国胜认为，主要是缺少严格的内部监督流程，即使是草根NGO，也需要管理。

“除了团队内部管理上的原因，也与公众对NGO缺乏基本了解有关。”邓国胜说，NGO团队成员并非“不食人间烟火”，也需要收入和薪水，因此NGO运作需要运营成本。捐助者往往不考虑这些，只管一对一的捐助，如果这个组织没有其他途径的运营成本来源，久而久之，有些人就会产生心理不平衡，出现私吞财物的现象。

此外，这种现象也暴露出一些NGO缺乏有效的第三方监管。“我国对NGO的监管是由业务部门和民政部门双重监管，但大多流于形式。”邓国胜说，“政府对没有注册的草根NGO的监督几乎是空白。”

求生

找项目去“化缘”

他们的第一个项目是与一家啤酒公司合作，取得代理权，赚到的钱就用在永兴板房的援助项目上。

种种迹象表明，一些草根NGO已经开始变通，寻找生存之道。

“政府――NGO――企业”是一种新的NGO运营模式。有慈善意识的企业出钱，NGO负责项目运作，再得到政府支持。这是一种三赢的局面。

据了解，南都公益基金会理事会此前宣布，会安排至少1000万元专项资金，支持民间组织参与救灾。首批获得支持的NGO组织，达37家。地震后，中国红十字基金会等“财团”，正尝试把部分善款交给NGO去“花”。

这种幸运很难降临在因地震而生的草根组织头上。5月5日，高思发、刘宝宗等在永兴板房的“四川省志愿者服务基地”召开会议，议题就是生存之路，想生存必须自己“造血”。

去年9月，刘宝宗就开始思考这个问题。他大胆地想到了社会企业，即用公益组织的影响力进行企业经营运作，所获利润用来养活公益项目和专职工作人员。

今年1月，刘宝宗才真正开始运作。他们的第一个项目是与一家啤酒公司合作，取得该品牌在绵阳的代理权，赚到的钱就用在“完美春天”在永兴板房的援助项目上。随后，又与几家企业搞过类似合作。

在参与灾区重建的漫长过程中，草根NGO的求变之路才刚刚开始。

 

 民政部：汶川地震共接受捐款659.96亿

新华网北京5月11日电 题：民政部新闻发言人就汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用情况答记者问

新华社记者卫敏丽 5月11日，民政部新闻发言人就汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用情况，回答了记者的提问。

问：汶川地震全国共接受国内外社会各界捐赠款物有多少？使用情况怎样？

答：截至4月30日，汶川地震全国共接受国内外捐款659．96亿元，捐赠物资折合人民币107．16亿元。民政部本级接受的捐款已全部拨付灾区，后续再接受的将及时送到灾区。

关于捐款使用情况，按照国家灾后重建规划和国务院有关部门与受灾省份制定的捐款使用原则，救灾捐款使用首先要尊重捐赠者意愿，同时要做好统筹工作，尽可能发挥善款的社会效益。国务院有关部门制定的指导意见明确，这次救灾捐款的重点是解决民生问题，主要用于居民住房、中小学校、县乡两级医疗卫生机构、社会福利、文化等公共服务设施及配套设备等民生项目重建。

问：如果捐赠者想要了解他所捐款物的去向，应该怎么查询？

答：对于大家非常关心的查询问题，民政部要求按照“谁接收、谁负责”的原则，捐赠者可以通过受赠方进行查询，各受赠单位也会按照要求对资金使用情况进行公示。鉴于大部分捐赠项目目前尚处于规划实施阶段，完全公示资金使用结果可能还需要一段时间。目前民政部本级接收的捐款已全部拨付灾区。具体可以登录民政部网站查看民政部公告或“‘5·12’汶川地震抗震救灾捐赠信息系统”查询。

对于基金会，《基金会管理条例》要求基金会进行年度检查，并提交财务会计报告和注册会计师审计报告，其年度工作报告要在公开的媒体上发布。捐赠人有权向基金会查询捐赠财产的使用、管理情况，并提出意见和建议。对捐赠人的查询，基金会要及时如实答复。

问：对于善款的使用情况，政府是如何进行监管的？有哪些具体的保障措施？

答：对于救灾捐赠的管理，民政部一直非常重视。去年4月28日，民政部就公布实施了《救灾捐赠管理办法》。对救灾捐赠如何开展，资金如何使用、如何监管作出明确要求，为善款善用提供了政策保障。

“5·12”汶川地震发生后，中央领导同志多次就抗震救灾捐赠款的使用和监管作出重要指示。国家先后出台了《关于加强汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用的通知》《关于汶川地震抗震救灾捐赠资金使用指导意见》《汶川地震抗震救灾资金物资管理使用信息公开办法》《汶川地震抗震救灾生活类物资分配办法》等。民政部还参与了由中央纪委牵头，监察部、财政部、审计署等部门为成员单位的抗震救灾资金物资监督检查领导小组。中央纪委监察部多次派出专项检查组，审计署派出近万名审计人员对抗震救灾捐赠款物进行了审计。

从各方面反馈的情况看，抗震救灾捐赠款物的管理使用总体情况是好的，审计署最新的审计公告表明：救灾资金和物资基本做到了筹集合法有序、拨付及时到位、分配公开透明、管理严格规范、使用合规有效、存放安全完整，各类救灾资金和物资账目比较清楚。审计中，未发现重大违法违规问题。民政部迄今为止也未收到这方面重大违规问题的报告。

问：从民政部最近公告的全国抗震救灾捐赠款物使用情况看，还有200多亿捐赠资金未下拨，16家全国性的基金会抗震救灾捐赠款拨付率只有54．1％，请解释一下原因。

答：公众对抗震救灾捐赠资金的下拨进度很关心是可以理解的。根据最新统计，截至4月30日，非灾区省份、新疆生产建设兵团及有关机构共接收直接捐款566．68亿元，已向灾区拨付捐款397．50亿元，余款已不足170亿元。由于确定抗震救灾捐赠资金使用项目时，需要与灾区当地进行沟通协调，要考虑重建规划、土地、环保等多种因素，因此，确定项目需要一个过程。对于已确定项目，资金的下拨也往往根据有关协议，需要分期、逐步下拨。比如建一所学校，开工时拨付一部分工程款，工程进展到一定比例再付一部分款，工程完工验收合格后，再拨付余款。再比如抚养灾区孤儿的项目，资金往往需要逐年分期下拨。

关于16家全国性的基金会抗震救灾捐赠款拨付率只有54．1％的问题，经了解，目前这些基金会募集的剩余资金中已有八成以上确定了项目，确定的项目中，已有一半以上资金下拨。灾后重建千头万绪，实施项目也需要时间，所以不能简单地从资金拨付的速度来衡量有关单位的救灾积极性。民政部一直在密切关注捐赠款物的使用情况，也要求公益组织尽快将接收的抗震救灾捐款落实到项目，对于确定的项目要尽快实施。