2002年10月，中组部、人事部起草《公务员法》座谈会在武汉举行2002年3月举行的

　　制定《公务员法》专题研讨班

　　2005年4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议通过《中华人民共和国公务员法》，2006年6月1日，《公务员法》实施，《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》、《国家公务员暂行条例》同时废止。这部最初的“国家公务员法”为何最终更名为“公务员法”?《公务员法》为何被称为“国情凸显”?

　　党务干部为什么算公务员

　　依法治国首先要做到依法治“吏”。1980年，邓小平提出，要“勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”。1987年，党的十三大提出“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度”。此后，国家相关部门加快了公务员制度立法步子。

　　但是1989年，突如其来的“学潮”让公务员立法准备的步伐又缓歇了下来。当时，关于“党政分离”与否的观点争论得很激烈，相当一部分同志认为，公务员应该不包括党务机关工作人员。

　　“吏”的范围应该多大?2001年，当《公务员法》起草小组成立时，这块难啃的“硬骨头”再次引起了激烈的争论。有的人认为，公务员应该仅限于国家行政机关工作人员，党务机关、人大机关、政协机关、司法机关和各民主党派机关人员是“参照管理”。

　　2002年7月，中组部、人事部召开座谈会，重点讨论公务员范围到底该多大的问题，并听取最高法、最高检以及国务院有关部门等10多家单位的意见。会上，很多同志倾向于立足国情，搞大公务员制度。

　　最高人民检察院政治部检察官管理处处长郑建秋参与了公务员立法，他当时发言提出：公务员范围确定应该依据《宪法》规定，凡是《宪法》规定的国家机构，其工作人员都应该进入公务员队伍。郑建秋是赞成搞大公务员制度的，但是，这个“大”仅限于国家机关。

　　任何立法都离不开一定的国情和社会条件，《公务员法》立法更是如此，由于公务员制度和行政制度、司法制度、政党制度密不可分，而在我国，《公务员法》更是国情凸显。有的人提出，《公务员法》应当把党务机关人员等列入公务员范围―――这既符合了中国的国情，又与《宪法》确立的中国共产党在国家政治生活中的领导地位和多党合作政治协商制度紧密联系。他们反问，作为我国官吏中最为重要的部分，党务机关工作人员怎么能够不参加依法治“吏”呢?

　　2005年，《公务员法》出台，第二条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。”也就是只要符合依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利这三个条件的工作人员，都被纳入公务员范围进行管理。

　　这一规定，比郑建秋当初设想的范围还要大，党的机关、政协机关、民主党派、军队工作人员等都被纳入《公务员法》管理范畴。“范围扩大后，为了避免不必要的争论，后来法律名称就由‘国家公务员法’改称为《公务员法》。”郑建秋介绍。

　　关于非领导职务设置问题，吵成了“一锅粥”

　　郑建秋回忆，《公务员法》起草小组成立后，首先就立法涉及的有关重要问题进行了专题调研，对立法计划提出了初步意见。2002年初，起草小组开始研究《公务员法》的体例结构、具体内容以及草案条文。此后几年间，郑建秋对进行的研讨已经记不清次数了，对起草《公务员法》遇到的重点、难点问题，大家常常争论得面红耳赤。

　　2002年3月，由中组部、原人事部组织的制定《公务员法》专题研讨班开班。研讨期间，大家提到公务员待遇问题，当时的背景是，公务员层次设置太少，待遇过多地集中于领导身上。郑建秋提出了他的思考：应增设级别工资，让普通公务员有级别增长空间，并享受到一定待遇，“我曾建议设置30个级别，后来通过的是27级。”

　　企事业单位的干部如何与公务员衔接?这是我国很特殊的国情，处理不好会引起不稳定。郑建秋回忆，在争论中，有的建议，副处级以上的干部可以直接进入公务员队伍。为此，最后《公务员法》开了这个口子，其第六十四条规定，国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。

　　巡视员、调研员等非领导职务设置问题也是研讨班上的热门话题。郑建秋向记者讲述。“关于非领导职务设置问题，研讨班吵成了‘一锅粥’。有的建议继续设置，我是主张撤掉的，因为实践中，调研员已经成了职务升迁过程中的一个中转站，失去了原有的面貌，偏离了当初设置的初衷。”

　　“后来起草小组考虑到，公务管理中需要一些管理和技术方面的专家，而并不要求领导职务，最后，《公务员法》还是将非领导职务设置写了进去。”郑建秋说。

　　根据世界各国公务员管理的经验，规范公务员管理的最重要途径就是对公务员实行分类管理。在最初提交全国人大常委会审议的草案中，对公务员的职位分类作出规定：国家可以根据工作需要，在非领导职务中设置专业技术职务和行政执法职务。郑建秋说，正式通过的《公务员法》只区分领导职务和非领导职务公务员，并对他们的层次进行了规定。

　　最初，草案中写入了“司法类”

　　2001年《公务员法》起草小组成立时，中组部、人事部各有6人，郑建秋受邀参与起草小组工作。他是司法机关唯一被邀请参加起草的人士。

　　司法人员是否应该纳入公务员队伍?起草小组成员对此有些“吃不准”。

　　在2002年3月的研讨班上，郑建秋发言赞成搞大公务员范围，并将司法机关工作人员纳入管理范围。有人问，共性何在?郑建秋回答，党管干部，这是中国特色，这就是最大的共性。根据《宪法》规定，司法人员跑不出国家机关工作人员的共性，与行政人员比较，只是履行职务的方式方法不同。

　　郑建秋进一步提出，对于公务员应该实行分类管理。“司法人员和行政人员有共性，但又有司法的特殊性，所以应进行分类管理。”

　　有人问，司法人员应该属于什么类?当然属于司法类!郑建秋脱口回答。

　　“你的想法和我不谋而合!”一次座谈会后，中组部一位领导和郑建秋打招呼。让郑建秋欣慰的是，《公务员法》最终将司法人员纳入管理范围，同时其第十四条规定：对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。

　　“最初，草案中写入了司法类，在第七、八、九稿中，一直都有，但是后来正式稿中，没有了，以‘可以增设其他职位类别’取代。”对这个“模糊”处理，郑建秋有些惋惜，“当然‘可以增设其他职位类别’，为法官、检察官单独搞职务系列管理留了个口子，这有利于司法机构内部开展分类管理，建设一支素质高、数量少、待遇高的法官和检察官队伍。”郑建秋介绍。

　　官员财产申报为何没有写入

　　财产申报制度应否写入《公务员法》?这是立法过程中争论比较激烈的问题。

　　公务员财产申报制度，是一种具有广泛性和群众性的公正、透明的监督。财产申报制度如果能纳入《公务员法》，将成为约束公务员行为、防止权力腐败有力的手段。

　　世界上许多国家都建立了资产申报制度。我国1995年颁布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，但由于其规定的有限性，如只将工资、各类奖金、津贴、补贴及讲学、写作、审稿等劳务所得纳入领导干部申报范围，实际上是一种收入申报制而非财产申报制。许多专家指出，即使是这样的规定，因为没有上升到法律的高度，效力太低，建议将财产申报制度在《公务员法》中确立下来。

　　专家们进一步提出，我国应该规定具体完备的财产申报制度。规定初任申报、现职申报、离任前申报和离任后申报等环节，所申报的不仅是本人的，还须申报其配偶和直系亲属的有关财产收入和支出情况。申报财产的种类不但包括工资，还包括房地产、汽车、存款、有价证券、债权债务、信托资产等。申报时须写明财产名称、价值、位置，还须注明来源、估价方法、变更情况等。

　　但也有人认为，从国家的长远发展来看，这是必须建立的一项法律制度，但我国的现实状况决定了财产申报制度入法确实困难重重。没有规定官员必须申报自己的财产，郑建秋认为只是“《公务员法》的一个明显的缺失”。但他同时也表示了理解，他介绍说：当时是为了让《公务员法》尽快出台，立法者最后选择暂时回避困难和争论，官员财产申报制度没有写进法律。毕竟，我们当时更缺失的是一部“吏治的法律”!

检察日报2009年9月12日第四版

文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/9/12