单双号限行：如果常态化会否突破法治红线？

来源：新华网2014年11月30日

受访者：张翔，竺效，李菡，黄莉凌，刘家辉

北京市政府官员日前提出，政府部门正在对单双号限行常态化进行论证。引发舆论高度关注。一些法律专业人士认为，单双号限行常态化绕不开当下的很多法律障碍。单双号限行常态化作为一种行政措施，是否有法律依据至关重要，关系到政府是否依法行政，也关系到十八届四中全会提出的加强宪法实施的精神能否真正落实到位。对此，新华网记者熊琳、杨毅沉对张翔老师、竺效老师、李菡律师、黄莉凌律师、刘家辉律师进行访谈。

单双号限行常态化是否违背宪法精神

中国人民大学法学院教授张翔认为，按照宪法第十三条规定，公民合法的私有财产不受侵犯。单双号限行常态化政策一旦实施，意味着汽车有一半的时间不能行驶，其使用价值难以实现，而车辆的折旧、维护还按全年交纳，这对公民财产权益构成损害。

张翔表示，尽管宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿，但为公共利益而牺牲个体利益，前提是依照法律规定。尽管我国关于交通、环境等相关法律有限制汽车行驶的规定，但均为临时性规定。单双号限行常态化属于长期政策，目前从法律上尚无明确依据。

“为公共利益需要是法律的例外规定。那么，这种关系到人民群众切身利益的事情，一定要向老百姓展示其必要性和可行性。”北京万思恒律师事务所律师李菡认为，“ＡＰＥＣ蓝”是工厂停产、工地停工、机动车限行等多项综合措施共同发挥作用的结果。如果想要限行常态化，政府要向公众做出必要说明：政府做出决定的依据是什么？常态化之后雾霾天气是否能够得到有效缓解？

单双号限行常态化是否侵犯公民财产权利

北京中勉律师事务所高级合伙人黄莉凌认为，从我国民法、物权法角度来看，公民对汽车拥有所有权，也就是拥有对于汽车的占有、使用、收益和处分的权利。单双号限行常态化后，汽车的使用权受到影响，一半的时间不能够使用，这实际上已经使得全价购买的汽车在使用时被强制性“贬值”，构成了对公民财产权利的一种侵犯。

北京德润律师事务所合伙人律师刘家辉认为，根据目前我国物权法第四十二条的相关规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，并依法进行补偿。这种征收主要是针对土地这种不动产。但是对于汽车这种动产是否能够予以征收，或者“变相的征收”即限制使用，法律没有给出明确依据。

张翔认为，雾霾天气给老百姓的生活造成严重困扰，政府想要营造良好生活环境的出发点值得肯定。但政府部门对于公共利益的保护，也可以有更多有效的方式，比如说改善城市交通管理，调整地方产业结构。在各种手段中，应当尽量选择对公民利益损害最小的手段。出行是百姓生活的基本需求，不能简单地以公共利益为理由损害公民个体权利。

李菡认为，北京奥运会、ＡＰＥＣ会议期间，单双号限行属于临时性限制，社会公众依照政府要求严格遵守规定。但如果单双号限行常态化政策实施，现有法律也没有明确规定对公民的补偿机制，那么对车辆的税收、年检的费用是否要根据实际情况减少？百姓出行不便是否会得到政府补偿？由此引发的车辆折旧损耗的这部分损失谁来承担？这些法律均未予以明确。

黄莉凌认为，即使政府部门想要开始常态化单双号限行，也要通过法律程序予以明确，让这项政策于法有据。这就要求启动相关立法程序。

单双号限行常态化需通过法律程序审查

中国人民大学法学院副教授竺效认为，从现行法律上来看，大气污染防治法第十七条第三款规定，未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市，可以采取更加严格的措施，按期实现达标规划。但这种严格措施需要有国务院的授权或者规定。该法同时明确指出，直辖市、省会城市、沿海开放城市和重点旅游城市应当列入大气污染防治重点城市，北京包括在内。“北京市在２００８年奥运会前开始时实施的黄标车、绿标车限行措施，主要的法律依据就在于这一条的规定。”

“这条规定应用于单双号限行常态化存在违反宪法的可能性，需依据现行法律程序进行审查。”竺效认为，假定审查后未来仍可实施该措施，也应当细化程序规则。至少包括以下三个主要环节：首先基于环境科学的判断来确定限制民用车辆出行的必要性和程度；规则制定中的公众参与；以及相应利益受限制方的补偿和救济问题。

李菡认为，法无授权不可为。政府部门推行单双号限行常态化，要有明确的法律依据。包括由全国人大制定法律，以及对现有法律进行修改。否则，政府无权制定相应政策。同时，无论是在法律的制定或完善过程中，还是在以法律为基础制定政策的过程中，政府都应当面向社会广泛征求各方意见，以保证老百姓的诉求得到尊重。

黄莉凌认为，除是否有法律依据外，单双号限行常态化实施中还存在许多细节问题。比如说，虽然同样是车，但是奥迪与奥拓的购买价格存在差异，车辆折旧、维护的费用，政府部门如何给予认定、补偿？每辆车的购买年限不同，报废的时间存在差异，这笔经济账如何计算？这些都是单双号限行常态化所要面临的现实问题，需要引起足够重视。

专家：单双号限行常态化影响面大应谨慎而行

来源：中国青年报2014年12月2日

记者：向楠

76.2%受访北京市民愿为改善空气质量少开车

受访专家均表示，单双号限行常态化影响面大，必须充分论证，谨慎而行

11月初的“APEC蓝”至今让不少北京人怀念。有人将“APEC蓝”归功于当时临时采取的单双号限行措施，从而建议将这一措施常态化。日前，在京津冀协同发展论坛上，北京市委常委、常务副市长李士祥回应，对于社会上提出希望在未来包括双休日在内，常态化实施机动车单双号限行的建议，市里将进行研究论证。

既然是研究论证，当然少不了与单双号限行这一措施利害关系最密切的群体―北京市民的参与。上周，中国青年报社会调查中心通过问卷网对1001名北京市民进行的一项即时在线调查显示，72.3%的受访者支持将单双号限行常态化，15.7%的受访者表示反对，12.0%的受访者表示不好说。76.2%的受访者表示，为了改善空气质量愿意少开车。

受访者中，73.3%的受访者家里有1辆车，11.6%的受访者有两辆，15.1%的受访者家里没有车。

专家解释，单双号限行与解决雾霾之间并无必然因果关系

对于单双号限行常态化这一措施，北京某企业员工陈先生表示不能接受。在他看来，这样的措施会给他的出行带来极大不便，当初买车就是为了少挤地铁和公交，政策怎能说变就变？“除非单位允许我们在家办公”。

同为有车一族，北京市某事业单位职工杨女士对这一举措却表示支持。她说，实施单双号限行，的确会给自己和家人带来一些不便，但是如果这一措施能换来北京的蓝天以及顺畅的道路交通，也算值了。她建议，家里有车且尾号分别为单双号的邻居，可以结对互助，在限行的时候搭对方的车，解决两天里有一天开不了车的问题。

家住北京北五环外在二环内上班的欧阳女士，每个工作日上午都要先坐公交再坐地铁才能到达单位。对于单双号限行常态化的建议，她举双手赞成。她认为，首先，由于自己没有摇上买车的指标，这一措施对自己影响不大；其次，APEC单双号限行那几天，路上的车明显少多了，下班时公交车走得也很顺畅，“给人的感觉特别好”。

“不能因为单双号限行对自己没有影响，就听之任之。”在家住北京海淀区的何先生看来，用单双号限行治理雾霾的想法比较可笑，雾霾的成因是复杂的，为什么一定要拿老百姓的家用车开刀？另外，他担心，单双号限行会给公交地铁带来巨大的人流量，现在北京早晚高峰的地铁早就不堪重负了，乘客数量再增加，安全问题能保证吗？

调查显示，在支持单双号限行常态化的理由中，“减少雾霾改善环境”排在第一位（65.1%），“缓解道路交通拥堵”（64.6%）紧随其后。其他还有：“少开车有利身体健康”（32.5%），“政府有权分配道路资源”（28.4%）等。

而在反对单双号限行常态化的理由中，“临时性措施不宜常态化”排在首位（39.0%），“促使大家买第二辆车，反而增加机动车数量”排在第二位（37.7%），“管理方式太粗暴”排在第三位（34.6%）。其他还有：“汽车税费按年征收，限制开车不合理”（30.5%），“造成有车一族出行不便”（26.6%），“增加公共交通压力”（19.7%），“是一种‘懒政’ “（15.2%）等。

对于大多数受访者认为单双号限行常态化有利于减少雾霾改善环境，长期关注空气污染问题的国内知名环保NGO组织―北京公众环境研究中心主任马军表示，两者之间并不一定存在必然的因果关系。他举例说，APEC召开前几天北京就实行了单双号限行，但河北等地还没有采取相应措施，那时北京还是出现了比较严重的雾霾。可见，只是实行单双号限行，对于解决北京雾霾问题的作用并不明显。

国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登在接受媒体采访时也表示，常态化的单双号限行属于较激进的做法，不应成为城市空气改善的常规措施。空气质量与气象条件和污染物排放有关，机动车限行对大气污染治理肯定有正面影响，但想通过单双号限行解决北京污染问题，只是美好的愿望。如果提倡单双号限行，很多家庭会选择购买两辆车来保证每天出行，这不利于机动车总量控制。

调查显示，目前只有1辆车的受访者中，有26.6%的人表示，如果单双号限行常态化，家里有再买一辆车的打算。

专家认为，一些官员应对北京道路交通问题上的失误决策负责

如果单双号限行常态化，需要哪些配套措施？调查中，受访者首选“增加公共交通运力”（64.4%），其次是“公务用车带头限号并严格监督”（63.0%）。接下来是“降低公共交通价格”（47.3%）、“减免与购车用车相关的税费”（27.0%）等。

清华大学交通规划设计研究所所长段进宇在接受中国青年报记者采访时表示，北京是一座超大型城市，像单双号限行这种涉及全体市民的重大决策，不管合理与否，论证和实施的过程都应该尽量和缓，搞突袭性的措施一定会带来很多负面问题。

段进宇说，由于北京市市区地价过高，许多在市内工作的人都被挤到了公共交通不太方便的远郊区生活，他们只能选择买车。目前，北京几乎所有的郊区线地铁公交在早晚高峰时段都是超负荷运行。如果实施了单双号限行，住在远郊区的人如何解决上下班通勤，将是一个大问题。

“单双号限行这一措施必须要经过充分的评估、全面的论证。”马军指出，所谓论证，首先应该公开，让利益相关者充分参与、表达意见；其次，在讨论单双号限行这一措施之外，一定要对“替代性方案”和“零方案”进行论证，即不实行单双号限行会怎么样，或者在单双号限行之外有没有更好的解决办法。

马军说，在解决空气污染问题上，拿小汽车这种移动污染源开刀，而不先解决工厂、锅炉等固定污染源，是一种事倍功半的做法。因为相对于动辄几百万辆的小汽车，固定污染源的数量一般较少，法定的排放标准也比较明确，检查和处罚起来成本较低。“遗憾的是，在公开固定的空气污染源信息方面，北京及其周边地区目前做得很不理想”。

段进宇直言，早在十几年前，就有专家呼吁北京应该有计划地控制汽车数量，但当时没有被采纳。现如今，小汽车数量疯狂增长带来了一系列问题，政府不去反思以前的做法，不去拿出更长远的解决方案，只是限制老百姓做这个、做那个，有些不太合理。

“现在讲重大决策责任追究，一些官员在北京道路交通问题上的失误决策就应该被追究。否则，我们只会想着头痛医头、脚痛医脚，永远没有人思考长远的问题，以前犯过的错误以后可能还会再犯。”段进宇说。

有关单双号限行的几个问题

来源：《中国青年报》 2014年11月28日02版

记者：储殷

近日，有关北京施行汽车单双号限行的呼声日益高涨，一些相关部门领导表示，正在计划研究该政策的可行性。这种态度无疑是值得肯定的，公共政策涉及甚广，不能仅凭一时热情而不考虑政策的成本、收益与合法性。简要来说汽车单双限号涉及以下几个问题：

其一，作为“紧急状态”的单双号限行政策是否适用于日常状态，令人怀疑。坦率而言，单双号限行是APEC会议期间为了确保空气质量与通行顺畅而采取的紧急措施。这项政策之所以顺利推行，不仅是因为限行是短期的且涉及国家的“面子”，大家愿意作出牺牲，而且也是因为有关部门为了减少政策阻力，进行了大范围内的放假，以争取社会对政策最大限度的配合。可以说，非常之举之所以能够成功，不仅因为处于非常之时，而且因为投入了非常之力。然而，如果在没有非常举措配合的情况下，把临时举措变成长期措施，就需要考验其合理性、可行性，尤其是民众的意愿。否则，政策能否顺利推行并取得良好效果，就将是一个大大的问号。

其二，单双号限行政策作为治堵的措施是过激的，作为治霾的政策其效果也不确定。即便限行有利于缓解交通堵塞，也应以逐步提高限号范围或是摸索其他灵活方式解决为宜，直接将限号范围扩大几倍，显然失之于毛躁。而作为治理雾霾的措施，单双号限行则可能收效不佳，其原因在于“APEC蓝”的出现，不仅因为北京地区实行了单双限号，而且河北甚至华北大片地区都停产、放假。在其他治霾措施尚难全面推进的情况下，实行北京地区的单双限号，效果如何令人怀疑。如果治霾效果不佳，那么这种严苛的限行是否必要？

其三，单双号限行政策存在法律风险，亦存在连带政策风险。单双号限行的实质是对公民个人的财产使用施加控制，作为行政措施，它不仅必须符合合法性、合理性的原则，而且必须符合比例原则，即政府的干预是为了显著的公共利益，且为此对个人权益的干预应是绝对必要且最低限度的。即便单双号限行符合这些要求，政府也应进一步考虑，公民财产受限所带来的补偿问题，因为环保的代价不能只由特定人群承担。除此之外，一旦单双限号，由此带来的出行不便，还可能会对餐饮、旅游等消费产业造成显著影响，这些都需要通盘考虑。

其四，在某些严重空气污染的情况下，单双号限行有其合理性与必要性，但是这样的极端情况，往往是季节、天气等多方面因素共同作用的结果，因此呈现出不确定性。比较合理的做法，其实是根据空气质量的具体变化，划分限行标准进行弹性限行。试想在四五级风的情况下，有什么必要单双号限行？当然，从管理者的角度来看，一刀切的单双号限行肯定比弹性限行要方便，但是从服务型政府的角度来看，这样的自找麻烦其实恰恰是政府的责任。

最后，除了这些技术性的问题，也许还应该换一个角度去思考，那就是作为一个处于现代化、城市化中期的发展中国家，我们到底应该对环保秉持一种怎样的态度。我们当然需要蓝天白云，但是，不顾中国社会的发展阶段，去盲目追求西方社会的环保高标准，是否也力所不逮？

单双号常态化的负面影响不可低估

《新京报》2014年11月27日A09版

作者：胡印斌

单双号限行，一方面，决策必须审慎，单双号限行对于大气治理的贡献究竟如何，应该有相应的数据支撑。另一方面，限行涉及面甚广，尤其需要扩大公众参与，综合评估考量。

北京单双号限行常态化再度进入公众视野。26日，北京市常务副市长李士祥在京津冀协同发展论坛上发言，对于单双号限行常态化等群众建议，将进行论证。这一说法引发网友热议。当天下午，李士祥接受媒体采访时表示，论证单双号意见不意味着要实施，“我们不能没有研究就做出反应”。

可以看出，对于单双号限行事关民生的大事，“不能没有研究就做出反应”的表态是审慎的。

刚刚过去的APEC会议，使得“APEC蓝”成为公众对于身边环境最深刻的记忆。无论是决策层，还是一般民众，都真诚希望这种“APEC蓝”能够常态化，变成“北京蓝”乃至“中国蓝”。在新一轮严重雾霾袭扰京城的背景下，一些市民有单双号限行常态化这样的诉求，并非不可以理解。

不过，这并不意味着单双号限行常态化就可以简单、迅速落地。

现实地看，对于北京这样的特大城市来说，任何简单、率性的政令，都有可能产生连锁反应，从而成为牵涉甚广的公共事件。而一旦单双号限行成为常态，必将给这个城市的公众带来深刻的影响。比如，此举会不会侵犯目前保有的几百万辆机动车相关人群的正当出行权利？又如，限行之后城市有没有做好相应的替代保障准备？目前的公共交通能不能化解因此带来的交通不便？

更何况，限行波及的，除了一部分人群的出行、便捷、舒适度等等，还有整个城市的正常运转，乃至生机与活力。毕竟，交通乃是现代都市的血脉，任何梗阻都会产生共振。指望通过某一项政策收取全功的想法，未免不切实际。孰轻孰重间，取舍并不容易。

不可否认，单双号限行确实可以一定程度上减少排放、净洁天空。根据此前北京市环保局提供的数据，机动车已经是北京市PM2.5本地污染排放的最大来源，占总量31.1%。而APEC会议期间的限行实践也是一个佐证。但是，从一项阶段性的环境应急反应，演变为一个常态化的公共政策，仍有不短的距离。

一方面，决策必须审慎，应该建立在科学、充分论证的基础上。单双号限行对于大气治理的贡献究竟如何，应该有相应的数据支撑。相关部门应该收集限行在治堵、治霾等方面的数据，并进行分析，以资决策。这也是科学决策的必由之路。

另一方面，限行涉及面甚广，尤其需要扩大公众参与，听取各方面的意见和建议，综合评估考量。不仅要看到限行积极的一面，更要看到可能出现的负面影响。决策惟有对负面影响进行全面而客观的考察与评估，建立在最广泛民意基础上，求取民意的最大公约数，才真正符合公共利益。

雾霾深深，破解之道究竟在哪里？关键在于辨证施治、综合治理，不能靠短期的超常规措施，“必须持之以恒保护环境”。目前，北京已制定并实施《2013-2017清洁空气行动计划》，聚焦压减燃煤、控车减油、治污减排、清洁降尘等四大领域，“最大限度减少污染物排放，努力实现空气质量持续改变。”

单双号限行成常态？北京不能“一限了之”

来源：中财网2014年12月1日

11月26日，一则“北京将论证单双号限行常态化可行性”的新闻，激起了社会舆论的“千层浪”。

无可否认，“APEC蓝”不仅成为北京市民的切身感受，也成为大家共同期待的一个目标，而北京长期以来的拥堵问题亦饱受诟病。但是，必须要看到，常态化的单双号限行是否推出，绝对需要审慎再审慎对待，轻易“一限了之”的方式并不可取。

新华网报道，尽管消息称北京是否“实施单双号限行常态化”尚需认真研究和论证，政府不能在无论证的前提下作出反应，但不少网友已经被这一可能成为现实的建议“吓到了”。网友“没落妞儿”说，缓解雾霾的压力，不能都转移到老百姓身上。不少有车一族也表示，担忧自己“开车上路的权利期”将减为半年。而且，如果真的单双号限行，车辆的保险、税费等能减半吗？

显然，要想简单靠单双号限行常态化解决交通拥堵和雾霾天气，还有诸多疑问有待回答。更重要的是，这是否是北京治污、治堵的必要手段和最佳办法？

中国之声《新闻纵横》认为，实际上，“APEC蓝”的成因，除了京津冀地区同步实行的单双号限行外，还有北京和周边省市的工业企业停限产、部分建筑工地的停工等；而当时北京道路畅通的直观感受，也需考虑APEC期间学校和部分在京单位放假且禁止外地车辆入境等诸多因素。协同发展应该怎么完成、有哪些瓶颈需要打破，也许比一个“单双号”的政策更加值得关, 注，也更加值得有关部门多动动脑筋、想想办法。

《新京报》以《单双号常态化的负面影响不可低估》为标题发表评论指出：“这并不意味着单双号现行常态化可以简单、迅速落地。对于北京这样的特大城市来说，任何简单、率性的政令，都有可能产生连锁反应，从而成为牵涉甚广的公共事件。而一旦单双号限行成为常态，必将给这个城市的公众带来深刻的影响。比如，此举会不会侵犯目前保有几百万辆机动车相关人群的正当出行权利？又如，限行之后城市有没有做好相应的替代保障准备？目前的公共交通能不能化解因此带来的不便？指望通过某一项政策收取全功的想法，未免不切实际。”

对于单双号限行常态化，中国行政法学会副会长、中国政法大学教授刘莘在接据记者采访时指其缺乏法律依据。

�t望观察网评论说，单双号限行确实可以依靠大量减少上路车辆实现“APEC畅通”，但其巨大、高昂的社会成本摆在那里，将其常态化既有不依法行政的嫌疑，又会给百姓出行带来极大不便。这一举措除了在极重污染天气依照相关环保法规短期实施，或者在极重大国事活动中作为临时手段采用外，不能被当做治堵的“懒药方”来长期服用。