《中华人民共和国行政强制法(征求意见稿)》

第一章 总 则

第一条

(立法目的)为规范和监督行政强制行为,维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。

第二条 (调整对象)本法所称行政强制是指行政强制措施和行政强制执行。

行政强制措施是指行政机关实施行政管理，依照法律、法规规定对公民、法人或者其他组织的人身、财物或者行为实施本法第八条规定的强制方式，实现行政目的的行为;但是公安机关依照刑事诉讼法的规定采取的强制措施除外。

行政强制执行是指人民法院或者行政机关依照法律规定，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织实施本法第九条规定的强制方式，强制其履行义务的行为。

第三条 (适用范围)行政强制措施和行政强制执行的设定和实施适用本法。

第四条 (法定原则)设定行政强制必须依照本法规定。

实施行政强制必须有法律、法规依据，在法定职权范围内依照本法规定的程序实施。

第五条

(适当原则)设定和实施行政强制应当依照法定务件，兼顾公共利益和当事人的合法权益，正确适用法律、法规，选择适当的行政强制方式，以达到行政管理的目的为限度。

第六条 (不得滥用)行政强制措施不得滥用。实施其他行政管理措施不能达到行政管理的目的时，行政机关才可以依法实施行政强制措施。

第七条

(救济)公民、法人或者其他组织对行政强制措施或者行政机关的强制执行不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;造成损害的，有权要求国家赔偿或者补偿。

第二章 行政强制的方式和设定

第八条 (强制措施)行政强制措施的方式有:

(一)限制公民人身自由和对公民身体强制检查;

(二)对财物的查封、扣押、冻结;

(三)进入生产经营场所的强制检查、对产品或者商品的强制检验;

(四)遇有自然灾害、传染病暴发以及其他严重危善公共安全的情形，进入或者处置土地、建筑物、住宅或者征用交通工具的紧急措施;

(五)法律规定的其他强制措施。

第九条 (执行方式)行政强制执行的方式有:

(一)代履行;

(二)执行罚;

(三)划拨存款;

(四)将查封、扣押的财物拍卖或者依法处理。

第十条 (法律设定权)法律可以设定各种行政强制措施。涉及限制公民人身自由和对公民身体强制检查的行政强制措施只能由法律设定。

法律已经设定的行政强制措施，行政法规，地方性法规只能规定具体的实施程序，不得对法律规定的行政强制措施的对象、范围、条件、方式等作出变更或者补充规定。

第十一条 (行政法规设定权)对尚未制定法律的，属于国务院行政管理的事项，行政法规可以设定下列行政强制措施:

(一)对违法财物的扣押;

(二)进入生产经营场所的强制检查;

(三)对产品或者商品的强制检验。

第十二条

(地方法规设定权)已经有了法律、行政法规，但法律、行政法规中没有设定行政强制措施的，地方性法规不得设定行政强制措施。属于地方管理的事务，且法律、行政法规不作规定的，地方性法规可以设定对违法财物扣押的行政强制措施。

第十三条 (强制执行设定权)法律规定行政机关可以强制执行的，行政机关应当依照本法规定的程序对己经发生法律效力

的行政决定予以强制执行。

法律没有规定行政机关可以强制执行的，作出行政决定的行 政机关应当申请人民法院强制执行。

第十四条 (不得设定）除本法第十条、第十一条、第十二条、第十三务的规定以外，其他规范性文

件不得设定本法第八条、第九条规定的行政强制措施或者行政强制执行。

第三章 行政强制措施实施程序

第一节 一般规定

第十五条

(实施主体)行政强制措施由法律、行政法规规定的有行政强制措施权的行政机关在法定职权范围内实施;不具有行政强制措施权的行政机关因查处违法行为确需实施行政强制措施的，应当会同公安机关实施。

依照行政处罚法第十六条设立的人民政府综合行使行政处罚权的机构，依照法律、行政法规的规定，仅可以实施对违法财物扣押的行政强制措施。

第十六条

(实施条件)行政机关履行行政管理职责，在制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大的紧急情况下，可以依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。

第十七条

(告知义务)行政机关实施行政强制措施时，应当告知当事人作出行政强制措施决定的理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。

当事人有权陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见。

第十八条 (一般程序)行政机关实施行政强制措施应当依照下列规定:

(一)除当场采取行政强制措施外，需经行政机关首长批准;

(二)由两个以上行政机关工作人员实施;

(三)出示证件以及查封、扣押决定书;

(四)当场告知当事人事实、理由、依据及救济途径;

(五)制作现场笔录;

(六)实施查封、扣押的，制作查封、扣押清单，并有执法人员签名;

(七)法律、法规规定的其他程序。

第十九条 (人身强制)对人身的行政强制措施必须由法律规定的行政机关依照法律规定的程序实施。

第二十条

(即时强制)遇有自然灾害、传染病暴发以及其他严重危害公共安全的情形，为保护公民生命健康和财产安全，行政机关可以依照法律规定进入或者处置土地、建筑物、住宅或者征用交通工具;公民、法人或者其他组织应当予以协助。

第二十一条 (补偿)公民、法人或者其他组织因行政机关依法实施本法第二十条规定的行政强制措施遭受特别损害的，可以请求行政补偿。

行政补偿请求，应当在知道损失后二年内向行政机关提出。

第二十二条 (豁免)违法行为轻微，没有明显社会危害，涉案财物数量较少的，不对其实施扣押财物的行政强制措施。

第二十三条 (补办手续)当场实施行政强制措施的，应当在二十四小时内补办相关手续。

第二节 强制检查

第二十四条

(检查)行政机关在进行行政管理时，依照法律、行政法规的规定，在职权范围内可以对生产经营场所进行检查，对其产品或者商品进行定期或者不定期强制检验。

有接受检查义务的当事人拒绝接受行政机关检查时，行政机关认为有必要的，可以进入其生产经营场所进行强制检查。强制检查应当依照法律、行政法规规定的权限和程序实施。

第二十五条 行政机关在检查中发现有违法行为或者违禁物品，可以依照本法第二十八条的规定采取行政强制措施。

根据前款规定查封、扣押的物品，应当交付当事人查封、扣押清单，并应当在二十四小时内补办查封、扣押决定书。

第二十六条 (程序)行政机关实施本法第二十四条规定的强制检查措施，必须依照下列规定:

(一)出示证件;

(二)由两名以上行政机关工作人员实施检查措施;

(三)告知实施检查的理由和检查的范围。

检查情况应当制作笔录，由行政机关工作人员、当事人或者见证人签名或者盖章。当事人拒绝签名或者盖章的，应当在笔录中予以注明。

第二十七条 (检查费用)强制检验的产品或者商品的数量应当科学合理。行政机关承担强制检验的全部费用;法律另有规定的除外。

第三节 查封、扣押

第二十八条

(财产强制）有下列情形之一的，依法具有行政强制措施权的行政机关依照法律;法规规定，可以对公民、法人或者其他组织的财物采取查封、扣押的行政强制措施:

(一)确有证据证明当事人转移财物逃避义务;

(二)保全证据;

(三)发现违禁物品。

第二十九条

(决定)行政机关依照法律、法规规定对公民、法人或者其他组织的财物实施查封、扣押的，应当经行政机关首长批准;对重大案件或者数额较大的财物实施查封、扣押的，应当由行政机关负责人集体讨论决定。

第三十条

(期限)查封、扣押的期限不得超过十五日，法律对期限另有规定的除外。在此期间行政机关应当依法作出处理决定。逾期不能决定的，查封的物品自行解封，被扣押的物品，当事人有权要求退还。

对物品需要作出技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括技术鉴定的期间。技术鉴定的期间应当明确，并告知当事人。

第三十一条 (程序)依照法律或者法规规定对财物实施查封，扣押的，行政机关的工作人员必须出示

执法身份证明，并当场交付当事人查封、扣押决定书。决定书应当载明下列事项:

(一)当事人姓名或者名称、地址;

(二)违法事实和查封、扣押措施的依据;

(三)查封、扣押物品的期限;

(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;

(五)行政机关的名称和印章;

(六)行政执法人员的签名和日期。

第三十二条 (程序)实施查封、扣押的强制措施，必须将查封或者扣押的物品当场制作清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。

第三十三条 (保管责任)对查封、扣押的财物行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁;造成损失的，承担赔偿责任。

对查封的财物，行政机关也可以指定当事人负责保管，不得损毁或者转移。因当事人的过错造成损失的，由当事人承担。

第三十四条 (不得重复查封)行政机关发现当事人的财物已被其他国家机关合法查封的，不得重复查封。

第三十五条 (及时处理)行政机关在实施查封、扣押的行政强制措施后，应当及时查清事实，在法定期间作出处理决定。

对违法事实确凿，依法应当没收的非法财物，将查封、扣押的财物没收;法律规定应当销毁的，依法销毁。对没有违法行为或者虽有违法行为但已经作出其他处理决定的，应当及时退还被查封、扣押的财物;已将财物拍卖的，退还拍卖所得。

第三十六条 (移送)违法行为构成犯罪应当移送司法机关的，行政机关应当将查封、扣押的证据一并移送。

第四节 冻结存款

第三十七条

(冻结)依照法律规定冻结公民、法人或者其他组织存款的，应当由省、自治区、直辖市人民政府有权的行政机关作出决定。法律另有规定的除外。

冻结存款的数额应当与履行行政决定的金额或者违法行为的情节相适当;存款已被其他国家机关合法冻结的，不得重复冻结。

第三十八条 (金融机构责任)冻结存款应当书面通知金融机构。

金融机构接到行政机关依法作出冻结存款的决定后，应当立即冻结存款，不得拖延。

行政机关未按本法第三十七条规定冻结当事人存款的，金融机构有权拒绝。

第三十九条 (解冻)当事人自动履行行政决定或者不再需要采取冻结存款措施时，行政机关应当及时作出解除冻结存款的决定;

自冻结存款之日起三十日内，行政机关应当作出处理决定或者解除冻结存款决定。

到期未作出处理决定的，冻结的存款自行解除冻结。

行政机关作出解除冻结存款决定的，应当及时通知金融机构。

第四章 行政强制执行程序

第一节 行政机关强制执行

第四十条

(执行期间)行政机关依法作出决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行的，依照法律规定有行政强制执行权的行政机关可以依照本法的规定，实施强制执行。

第四十一条 (事前教育)行政强制执行前，行政机关应当进行督促教育;当事人履行行政机关依法作出的决定后，不再实施行政强制执行。

第四十二条

(代履行)行政机关依法作出排除障碍、强制拆除、恢复原状等决定后，当事人逾期不履行的，行政机关可以委托第三人代为履行。

代履行应当依照下列程序进行:

(一)公告代履行的标的、方式、日期、地点以及代履行人;

(二)在代履行日期的三日前，催告当事人履行;当事人自动履行的，停止代履行;

(三)代履行时，作出决定的行政机关应当到场监督;

(四)代履行完毕，行政机关、代履行人、当事人或者见证人应当在执行文书上签字。

代履行的费用由当事人承担。

第四十三条 (执行罚)行政机关依法作出金钱给付义务的决定后，当事人逾期不履行的，行政机关可以按日加收滞纳金。

第四十四条

(直接强制形式)依照本法第四十三条规定的行政强制执行措施实施三十日，当事人仍不履行，不能达到执行目的，或者无法采取第四十三条规定的行政强制执行措施的，可以对不履行行政决定的当事人实施划拨存款、拍卖查封;扣押财产等行政强制执行措施。

依照法律规定有行政强制执行权的行政机关可以实施前款规定的执行措施;没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院实施前款的执行措施。

第四十五条 (划拨)划拨存款的，应当由法律规定的省、自治区、直辖市人民政府的行政机关作出决定。法律另有规定的除外。

第四十六条 (拍卖)依法拍卖财产的，依照拍卖法的规定及程序办理。

第四十七条 (金融机构责任)划拨存款应当书面通知金融机构。

金融机构接到行政机关依法作出划拨存款的决定后，在二日内划拨存款。

第四十八条 (告诫)行政机关在作出行政强制执行决定

前，应当事先告诫当事人应当履行的义务。告诫应当以书面形式送达当事人，并载明下列内容:

(一)明确的期限;期限应当达到当事人自动履行义务所需的合理时间;

（二)明确的强制执行方式;

(三)涉及金钱给付的，必须有明确的金额;

(四)明确的不履行义务的法律责任;

(五)当事人依法享有的权利。

第四十九条

当事人收到告诫后有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实或者证据成立的，行政机关应当采纳。

第五十条

(执行决定书)经告诫，当事人仍不履行行政机关决定的，行政机关可以作出行政强制执行决定。行政机关的行政强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项:

(一)当事人姓名或者名称、地址;

(二)违法事实和行政强制执行的依据;

(三)行政强制执行的方式和期限;

(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;

(五)行政机关的名称和日期。

行政强制执行决定书必须盖有作出行政强制执行决定的行政机关的印章。

第五十一条

(送达)行政强制执行决定书应当在执行时，当场交付当事人;当事人不在场的，应当依照民事诉讼法的有关规定在执行后的五日内送达。

第五十二条 (协助执行)当事人应当配合行政机关行政强制执行;当事人采取暴力等手段阻止强制执行的，公安机关应当协助执行。

第五十三条 (不得夜间执行)行政强制执行不得在夜间和法定节假日实施。但是因情况紧急或者当事人同意的除外。

第五十四条 (中止执行)有下列情形之一的，可以中止执行:

(一)行政决定确有错误的;

(二)当事人履行行政机关决定确有困难或者无执行能力，经行政机关同意的;

(三)第三人主张权利的;

(四)可能影响公正处理案件的;

(五)行政机关认为应当中止执行的。

影响中止案件执行的情形消失，行政机关可以重新作出执行决定。

第五十五条 (终结执行)有下列情形之一的，可以终结执行:

(一)公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承担人的;

(二)法人或者其他组织终止，又无权利义务承受人韵;

(三)执行标的物灭失且无可替代物的;

(四)其他无法执行的。

第五十六条 (救济)当事人对行政机关行政强制执行有异议的，可以向人民法院提起行政诉讼;但是人民法院应当在执行完毕后予以审理。

第二节 申请人民法院强制执行

第五十七条

（执行期间)当事人应当在行政机关作出的决定期限内履行行政决定;逾期不履行的，行政机关或者有利害关系的第三人可以申请人民法院强制执行。人民法院应当依法予以执行。

法律规定当事人逾期不申请行政复议也不提起行政诉讼又不履行行政决定，行政机关才可申请人民法院强制执行的，行政机关应当在行政复议或者行政诉讼申请期限期满后，向人民法院申请强制执行。

第五十八条 (行政机关申请要求)行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料:

(一)行政机关的强制执行申请书;

(二)行政机关的决定书及作出决定的事实、理由和法定依据;

(三)申请强制执行的标的;

(四)申请强制执行的期限;

(五)行政机关首长签字及行政机关印章。"

第五十九条

(受理)人民法院接到行政机关强制执行的申请;应当在五日内作出是否受理的裁定，并通知行政机关;对不予受理的裁定;行政机关不服的，可以向上一级人民法院提起上诉。

第六十条

(审理方式)人民法院对行政机关强制执行的申请一般进行书面审查。行政机关的申请符合本法第五十八条规定的，人民法院应当作出执行裁定。但是，公民、法人或者其他组织提出要求，或者人民法院在审查中认为确有必要的，可以对行政决定的事实、理由和依据进行审查。

第六十一条

(公告及执行期限)人民法院作出执行裁定的，应当在三日内发布公告并送达当事人，限定当事人履行的期限。当事人应当在人民法院公告的期限内自觉履行;逾期不履行的，人民法院应当予以强制执行。

第六十二条 (不予执行)经人民法院审查，有下列情形之 一的，裁定不予执行:

(一)行政机关作出的决定明显事实不清、没有法定依据或者违反法定程序的;

(二)执行违背社会公共利益的。

第六十三条 (执行方式)人民法院对行政机关申请的金钱 给付的执行案件，可以采取划拨存款、拍卖查封;扣押财物的方

式予以执行。

人民法院对行政机关申请的排除障碍、强制拆除、恢复原状 等执行案件，可以委托第三人代为履行。

第六十四条

因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院在作出执行裁定之日起五日内予以执行。

第六十五条 (执行费用)行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。

强制执行的费用由被执行人承担。适用于划拨存款的执行费用每件不得超过二百元;其他强制执行案件费用不得超过一千元;情况复杂，执行费用较高的，经人民法院院长批准，可按实际发生额收取费用。

人民法院以划拨、拍卖方式强制执行的，可以在划拨、拍卖后将执行费用扣除。

第五章 法律责任

第六十六条

行政法规、地方性法规违反本法规定的权限和本法第十条第二款规定设定的行政强制无效，由全国人民代表大会常务委员会予以撤销。

部门规章设定的行政强制无效，由国务院予以撤销。

地方政府规章设定的行政强制无效，由国务院或者由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会予以撤销。

第六十七条 行政机关实施行政强制措施，有下列情形之一 的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管

人员和其他直接责任人员依法给予记过、降职的行政处分;情节 严重的，依法给予开除的行政处分：

(一)没有法律、法规行政强制措施依据的;

(二)改变行政强制措施方式、对象的;

(三)违反法定程序随意实施强制措施的。

第六十八条

行政机关违反本法第二十七条规定，对企业收取费用或者强行无偿抽检产品或者商品超过合理;给当事人造成损失的，依法给予赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给矛记过的行政处分。

第六十九条

行政机关违反本法第三十条、第三十五条规定，对依法应当退还扣押的物品不予退还，给当事人造成损失的，依法给予赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予记过的行政处分。

第七十条 行政机关违反本法第三十三条规定，使用或者损

毁查封、扣押的财物，给当事人造成损失的，依法给予赔偿，对接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降职或者开除 的行政处分。

第七十一条

行政机关按照规定应当及时解除冻结存款不解除，给当事人造成损失的，依法给予赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降职或者开除的行政处分。

第七十二条

行政机关违法实施行政强制措施或者行政强制执行，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的，依法给予赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任

人员依法给予降职或者开除的行政处分;情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七十三条

行政机关将查封、扣押的财物截留、私分或者变相私分的，由财政部门或者有关部门予似追缴;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降职或者开除的行政处分;情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

行政机关工作人员利用职务上的便利，将查封、扣押的财物据为己有，构成犯罪的，依法追究刑事责任;情节轻微不构成犯罪的，依法给予降职或者开除的行政处分。

第七十四条

金融机构有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由人民法院给予罚款、拘留的处罚，或者由中国人民银行给予罚款的行政处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任:

(一)违反本法第三十八条规定，对应当立即冻结的存款不予冻结，致使存款转移的;

(二)违反木法第四十七条规定，在规定的期限内不划拨存款的。

第七十五条 金融机构有下列情形之一的，中国人民银行应当责令改正;造成损失的，依法给予赔偿：

(一)违反本法第三十九条第二款规定，未及时解除冻结存款的;

(二)将不应当冻结、划拨的存款予以冻结或者划拨的。

第六章 附 则

第七十六条 本法自 年 月起施行。

本法公布前制定的法规和规章关于行政强制措施的规定与本法不一符的，应当自本法公布之日起，依照本法的规定予以清理。

关于行政强制法(征求意见稿)的说明

根据九届全国人大常委会立法规划，法制工作委员会从1999年3月着手行政强制法的起草工作。国家法室与行政立法小组对我国的行政强制措施和行政强制执行的现状进行了调查研究，查阅了解现行法律、行政法规规定的行政强制的情况;到交通部、北京市人大和北京市中级人民法院以及与行政法专家召开座谈会;向上海、江苏、浙江、甘肃、河南、四川、广东、广西、山东和黑龙江等十个省、自治区、直辖市发函了解行政强制措施的立法情况，根据各方面意见，于今年4月起草出行政强制法(草稿)，并先后征求了中央有关部门、法律专家和四个直辖市人大、政府法制部门的意见，修改形成行政强制法

(征求意见稿)，现将几个问题说明如下:

一、行政强制措施的现状

通常讲的行政强制行为有两种情况，一种是行政机关为了预防或制止违法行为而采取的，称为行政强制措施或即时强制。如对人身自由的限制，对财产的查封、扣押、冻结等。一种是为了保证行政决定的履行而由行政机关采取的强制措施，称为行政强制执行。如将银行的存款划拨、将扣押的财产拍卖以抵交罚款等。目前，行政强制执行制度已基木建立，基本上形成以行政机关申请人民法院执行为主，行政机关自己执行为辅的行政强制执行制度。关于行政强制措施，目前还没有统一的法律制度，只有少数单行法律中规定了特定的行政机关在广定条件下可以采取行政强制措施，实际工作中也有一些法规和较少数规章规定了行政强制措施。

行政强制措施和行政强制执行涉及对公民的人身权和财产权的限制，并带有强制性，因此，对这两种行政行为进行规范，既是依法行政的需要，也是保护公尺合法权益的需要。目前，行政强制措施和行政强制执行在实践中存在一些问题。关于行政强制措施，主要问题是:(一)设定权不明确。由于对哪些机关可以设定行政强制措施，没有法律的明确规定，因此，除法律设定外，法规和规章中都有设定行政强制措施的现象，甚至一些规章以下规范性文件也设定了强制措施。(二)行政强制措施的具体形式繁多，同一类行政强制措施有多种表述，缺乏规范。(三)主体过乱。没有强制权的行政机关自己采取强制措施，或者由行政机关授权、委托其他组织实施行政强制措施的现象也时有发生。(四)违法情形严重。由于对行政强制措施没有统一的法律规定，特别是缺乏程序性规定，行政机关在实施强制措施随意性较大，对公民、法人或者其他组织的合法权益造成侵害。关于行政强制执行，主要问题是:行政机关申请法院执行，程序繁琐，时间长，不利于提高行政效率;行政机关自己强制执行，至今尚无统一的法律规范。如何既保证行政效率，又保护公民的合法权益，对行政强制从制度上作出统一的法律规定，是十分必要的。

二、关于本法的适用范围

从国外的立法实践看，行政强制立法主要解决强制执行问题，附带解决即时强制问题，称 "行政执行法"或

"强制执行法"。从我国目前情况看，行政强制措施过乱的问题比较严重，行政处罚法实施以来，一些乱处罚的情况得到了抑制，有的行政机关就采用行政强制措施。针对实际情况，立法解决行政强制措施问题比解决行政强制执行问题还急迫。因此，本法的调整范围包括行政强制措施和行政强制执行两方面内容。

三、关于行政强制的原则

行政强制涉及到公民、法人的人身权、财产权，实施行政强制必须遵循一定的原则，把对公民、法人的损害限制到最小范围。在实际生活中，有的行政机关滥施行政强制，对一些采取其他行政管理措施就可以解决的问题也实施行政强制，侵犯了公民、法人的合法权益。针对实际问题，征求意见稿对行政强制应当遵循的基本原则作出规定:“设定行政强制必须依照本法规定。实施行政强制必须有法律、法规依据，在法定职权范围内依照本法规定的程序实施”(第四条);“设定和实施行政强制应当依照法定条件，兼顾公共利益和当事人的合法权益，正确适用法律、法规，选择适当的行政强制方式，以达到行政管理的目的为限度”(第五条）；“行政强制措施不得滥用。实施其他行政管理措施不能达到行政管理的目的时，行政机关才可以依法实施行政强制措施。”(第六条)

四、关于行政强制的种类

规范行政强制措施的种类是行政强制法较难处理的问题之一。现行法律、法规、规章规定的行政强制的种类较多。对繁杂多样的强制措施进行分类，有利于对强制措施的规范，同时也涉及到设定权的划分和实施程序的具体规定。分类的标准，学术界尚无统一的认识。

经过反复比较，我们考虑，对行政强制的分类应当按照本法的调整范围，首先分为行政强制措施和强制执行两大类，然后再分别具体规定。征求意见稿将行政强制措施分为五类，即(一)限制公民人身自由和对公民身体强制检查;(二)对财物的查封、扣押、冻结;(三)进入生产经营场所的强制检查、对产品或者商品的强制检验;(四)遇有自然灾害、传染病暴发以及共他严重危害公共安全的情形，进入或者处置土地、建筑物、住宅或者征用交通工具的紧急措施;(五)法律规定的其他强制措施

(第八条)。将行政强制执行分为四类，即(一)代履行;(二)执行罚;(三)划拨存款;(四)将查封、扣押的财物拍卖或者依法处理。(第九条)

五、强制措施的设定权

从依法治国的要求看，对强制措施的设定权应当作出严格的规定。涉及到公民的人身权利、财产权利的强制应当由国家立法

作出规定。法规、规章以及规章以下的规范性文件不应当设定行政强制行为。但由于目前法律尚不十分完备，完全由法律设定行政强制措施，不能满足实际工作中的需要，特别是城市管理的需要，会给行政机关执法带来困难。一些行政机关没有办法就采取不作为的方式对待违法行为，给社会带来一些负面影响。

行政强制的设定，既要与宪法和立法法、商业银行法等有关法律相衔接，也要考虑我国的实际情况。因此，征求意见稿对涉及到公民、法人重大权益的行政强制措施，如对人身的、重大财产的行政强制措施以及行政强制执行制度，规定由法律设定:“法律可以设定各种行政强制措施。涉及限制公民人身自由和对公民身体强制检查的行政强制措施只能由法律设定。”“法律已经设定的行政强制措施，行政法规、地方性法规只能规定具体的实施程序，不得对法律规定的行政强制措施的对象、范围、条件、方式等作出变更或者补充规定”(第十条);对法规区分不同情况适当并有限制地赋予少部分行政强制措施的设定权:"对尚未制定法律的，属于国务院行政管理的事项，行政法规可以设定对违法财物的扣押;进入生产经营场所的强制检查;对产品或者商品的强制检验的行政强制措施”(第十一条);“已经有了法律、行政法规，但法律、行政法规中没有设定行政强制措施的，地方性法规不得设定行政强制措施。属于地方管理的事务，且法律、行政法规不作规定的，地方性法规可以设定对违法财物扣押的行政强制措施。”(第十二条)

除以上规定外，征求意见稿还明确规定，除法律、法规外，其他规范性文件不得设定本法规定的行政强制措施或者行政强制执行。(第十四条）

六、行政强制措施实施程序

行政强制措施的实施具有两大特点，即时性和强制性。即时性特点要求程序简便易行甚至事后补办手续;强制性特点要求对这一行政行为必须有必要的程序控制。因此，行政强制措施的实施程序是一个非常重要的问题，是行政强制法的主要内容。

第一，征求意见稿对行政强制措施的适用条件作出明确规定:"行政机关履行行政管理职责，在制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大的紧急情况下，可以依照法律、法规的规定，实施行政强制措施"(第十六条);"有下列情形之一的，依法具有行政强制措施权的行政机关依照法律、法规规定，可以对公民、法人或者其他组织的财物采取查封、扣押的行政强制措施:

(一)确有证据证明当事人转移财物逃避义务;

(二)保全证据;(三)发现违禁物品。"(第二十八条)

第二，针对实施行政强制措施的一般特点，规定一般程序，使之具有软普遍的适用性:"行政机关实施行政强制措施时，应当告知当事人作出行政强制措施决定的理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。"¨当事人有权陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见"(第十七条);"行政机关实施行政强制措施应当依照下

列规定:

(一)除当场采取行政强制措施外，需经行政机关首长批准;

(二)由两个以上行政机关工作人员实施;

(三)出示证件以及查封、扣押决定书;

(四)当场告知当事人事实、理由、依据及救济途径;

(五)制作现场笔录;

(六)实施查封、扣押的，制作查封、扣押清单，并有执法人员签名;

(七)法律、法规规定的其他程序。"(第十八条)

第三，对即时强制，即当场采取行政强制措施程序作出规定，如当场实施强制的适用条件、制作实施笔录和清单、事后补办必要手续等:行政机关在检查中发现有违法行为或者违禁物品，可以依法当场采取行政强制措施;当场实施行政强制措施的，应当交付当事人查封、扣押清单，并应当在二十四小时内补办相关手续。(第二十三条、第二十五条)

第四，针对行政管理中一些经常运用的时间性不很紧迫但对相对人权益影响比较大的行政强制措施，如查封、扣押、冻结等，作出具体程序及期限的规定:行政机关实施查封、扣押的，"应当经行政机关首长批准;对重大案件或者数额较大的财物实施查封、扣押的，应当由行政机关负责人集体讨论决定"(第二十九务);“查封、扣押的期限不得超过十五日，法律对期限另有规定的除外。在此期间行政机关应当依法作出处理决定。逾期不能决定的，查封的物品自行解封，被扣押的物品，当事人有权要求退还"(第三十条);"实施查封、扣押的强制措施，必须将查封或者扣押的物品当场制作清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存"(第三十二条);"行政机关发现当事人的财物已被其他国家机关合法查封的，不得重复查封"(第三十四条);“自冻结存款之日起三十日内，行政机关应当作出处理决定或者解除冻结存款决定。到期未作出处理决定的，冻结的存款自行解除冻结(第三十九条）

七、行政强制执行制度

我国现行的行政强制执行制度是以申请人民法院强制执行为主，行政机关自百执行为辅的制度。这一制度在我国已经实行了较长时间，证明基本上是上个好的制度。目前行政机关执法还不够规范，加之公民自我保护意识不强，从我国国情出发，申请人民法院强制执行可以起到监督行政机关的作用，是十分必要的。行政强制法应对这一法律制度加以完善，不能因执行中存在的一些问题而否定这一制度。行政强制法从完善这一法律制度出发，对行政机关申请法院强制执行程序作出规定:"人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五日内作出是否受理的裁定，并

通知行政机关。对不予受理的裁定，行政机关不服的，可以向上 一级人民法院提起上诉"(第五十九);"人民法院对行政机关

强制执行的申请一般进行书面审查。行政机关的申请符合本法规

定的，人民法院应当作出执行裁定。但是，公民，法人或者其他组织提出要求，或者人民法院在审查中认为确有必要的，可以对

行政决定的事实、理由和依据进行审查"(第六十条);"因情况 紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院，立即执行。

经人民法院院长批准，人民法院在作出执行裁定之日起五日内予 以执行"(第六十四条）；

"行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。""强制执行的费用

由被执行人承担。"(第六十五条)

同时，征求意见稿对依法有强制执行权的行政机关的强制执行程序作出规定，"特别强调:"行政强制执行前，行政机关应当进行督促教育;当事人履行行政机关依法作出的决定后，不再实施行政强制执行"(第四十一条）；"行政机关依法作出排除障碍、强制拆除、恢复原状等决定后，当事人逾期不履行的，行政机关可以委托第三人代为履行。"并对代履行的公告、催告、作出决定的行政机关到场监督等程序作出具体规定。"代履行的费用由当事人承担"(第四十二条);"行政机关依法作出金钱给付义务的决定后，当事人逾期不履行的，行政机关可以按日加收滞纳金”

(第四十三条);当事人仍不履行的，依照法律规定，"可以对不履行行政决定的当事人实施划拨存款、拍卖查封、扣押财产等行政强制执行措施"(第四十四务);"行政机关在作出行政强制执行决定前，应当事先告诫当事人应当履行的义务。告诫应当以书面形式送达当事人，并载明下列内容:(一)明确的期限;期限应当达到当事人自动履行义务所需的合理时间;(二)明确的强制执行方式;(三)涉及金钱给付的，必须有明确的金额;(四)明确的不履行义务的法律责任;(五)当事人依法享有的权利"(第四十八条);"经告诫，当事人仍不履行行政机关决定的，行政机关可以作出行政强制执行决定。行政机关的行政强制执行决定应当以书面形式作出"，并具体规定了行政强制执行决定书应当载明的事项。(第五十条)

八、关于法律责任

行政强制法应当强化对行政机关及其工作人员的法律监督，一是应当明确规定对行政机关实施行政强制比较完备的内部和外部的监督机制;二是要有对违法实施行政强制措施的明确具体的法律责任，不应笼统地规定给予行政处分。征求意见稿中对行政机关工作人员的违法行为均规定了比较严格、具体的法律责任。

文章来源：明德公法网 发布时间：2007/12/22