关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案（草案）》的说明
关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案（草案）》的说明
――2010年3月8日在第十一届全国人民代表大会第三次会议上
全国人民代表大会常务委员会副委员长 王兆国
各位代表：
我受全国人大常委会委托，现对《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案（草案）》作说明。
一、修改选举法的必要性
选举制度是人民代表大会制度的基础，选举法是保障公民依法行使选举权和被选举权，依法产生各级人大代表的重要法律。选举法最早于1953年制定，1979年重新修订，其后经过四次修改。党的十七大提出，要坚定不移地发展社会主义民主政治，扩大人民民主，保证人民当家作主，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。贯彻落实党的十七大的要求，有必要在深入总结选举工作实践经验的基础上，对选举法进行适当修改。
选举人大代表的城乡人口比例，是选举法中的一个重要内容。新中国成立后，1953年制定第一部选举法时，我国的城镇人口比重较低，根据当年人口普查统计，只有13.26%。考虑到我国当时工人阶级主要集中在城市的具体情况，为了体现工人阶级在国家政治生活中的领导地位和工业化发展方向，选举法对农村和城市选举每一代表所需的人口数作了不同的规定。比如，规定全国人大代表的选举，各省按每80万人选代表1人，直辖市和人口在50万以上的省辖市按每10万人选代表1人。这样规定，符合我国的政治制度和当时的实际情况，是完全必要的。1979年修订选举法时，当时的城镇人口比重也才达到18.96%，因此基本上延续了1953年的规定，对于选举人大代表的城乡不同人口比例未作大的修改，但对不同层级规定得更加明确：全国为8∶1，省、自治区为5∶1，自治州、县、自治县为4∶1。
改革开放后，我国经济社会快速发展，城镇化不断推进，城乡人口结构比例发生较大变化，全国人大常委会根据新形势、新情况，适时完善选举制度，逐步对城乡按不同人口比例选举人大代表的规定进行修改完善。1982年修改选举法，增加规定：县、自治县境内，镇的人口特多或者企事业组织职工人数比例较大的，经省、自治区、直辖市人大常委会决定，农村每一代表与镇或企事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于4∶1直至1∶1。1995年修改选举法，将全国和省、自治区农村与城市每一代表所代表的人口数比例，与自治州、县一样，统一修改为4∶1。
1995年以来，我国的工业化、城镇化进一步加速，农村经济文化水平大幅提高，社会结构发生深刻变化。我国城镇人口比重已由1995年的29.04%上升为2009年的46.6%。与此同时，我国各级人大经历了数次换届选举，积累了丰富的经验，社会主义民主政治建设和法制建设取得巨大成就，党领导的人民民主专政的阶级基础和群众基础不断巩固和扩大。修改选举法，实行城乡按相同人口比例选举人大代表的客观条件已经具备。
二、选举法修正案草案的指导思想和形成过程
选举法修正案草案的指导思想是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七大的要求，总结实践经验，完善选举制度，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，更好地体现人人平等、地区平等和民族平等原则，扩大人民民主，保证人民当家作主，为坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治提供坚实的制度保障。
草案起草工作遵循以下原则：一是把握方向，扩大民主。选举法是一部政治性很强的法律，修改选举法必须把握正确的政治方向，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持从中国国情和实际出发。要从人民民主是社会主义的生命的高度，完善选举制度，进一步增强人大代表选举的普遍性和平等性，切实保证人民当家作主。二是突出重点，统筹兼顾。这次修改选举法，重点是落实党的十七大提出的实行城乡按相同人口比例选举人大代表的要求，同时统筹考虑选举法其他内容的必要修改。选举法的修改，是中国特色社会主义选举制度的自我完善与发展，要与经济社会发展相适应，循序渐进，逐步完善。三是积极稳妥，分类处理。对选举法实施中出现的带有一定普遍性的问题，进行深入研究，条件成熟、认识一致的，有针对性地进行修改；对于一些目前尚不具备解决条件的问题，暂不作规定，可以在实践中继续探索。
根据常委会的工作部署，从2008年开始，全国人大常委会法工委即着手研究选举法的修改，研究整理近几年来全国人大代表提出的关于修改选举法的议案、建议和其他方面的意见；会同有关方面组成调研组，先后到8个省(区、市)进行调研，并召开31个省(区、市)人大常委会负责同志座谈会和中央有关部门座谈会，重点听取对实行城乡按相同人口比例选举人大代表问题的意见；对城乡按相同人口比例选举人大代表涉及的问题，深入分析、反复论证。
在认真梳理代表议案建议、充分调查研究、广泛听取意见的基础上，形成了选举法修正案草案。2009年10月，十一届全国人大常委会第十一次会议对选举法修正案草案进行了初次审议。会后，将草案印发中央有关部门、各地和有关方面征求意见，并根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对修正案草案进行了修改完善。12月常委会第十二次会议对选举法修正案草案进行了再次审议。两次常委会会议审议，对修正案草案都给予充分肯定和高度评价。常委会组成人员和列席会议的同志普遍赞成这次修改的指导思想、主要原则，赞成一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表，并保证各地区、各民族、各方面都有适当数量的人大代表的修改方案。全国人大常委会经两次审议，决定将修正案草案提请十一届全国人大三次会议审议。
全国人大常委会办公厅按照法定程序，于今年1月8日将选举法修正案草案发送全国人大代表。代表们对修正案草案进行了认真的研读讨论，为审议作好准备。代表们普遍认为，修正案草案符合党的十七大精神，符合我国经济社会发展实际，能够更好地体现人人平等、地区平等和民族平等，有利于进一步扩大人民民主，保证人民当家作主。根据常委会组成人员的审议意见和代表们在讨论中提出的意见，对草案又作了一些修改，形成了提请大会审议的选举法修正案草案。
三、关于选举法修正案草案的主要内容
（一）城乡按相同人口比例选举人大代表
根据我国国体、政体，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，应当体现以下原则要求：一是保障公民都享有平等的选举权，实行城乡按相同人口比例选举代表，体现人人平等；二是保障各地方在国家权力机关有平等的参与权，各行政区域不论人口多少，都应有相同的基本名额数，都能选举一定数量的代表，体现地区平等；三是保障各民族都有适当数量的代表，人口再少的民族，也要有一名代表，体现民族平等。这三个平等是我国国体、政体的内在要求，是有机统一的整体，不能强调其中一个方面而忽视其他方面。此外，各方面代表性人物比较集中的地方，也应给予适当的照顾。
基于以上，建议将选举法第十六条关于全国人大代表名额分配的规定，修改为：“全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表名额，由根据人口数计算确定的名额数、相同的地区基本名额数和其他应选名额数构成。”“全国人民代表大会代表名额的具体分配，由全国人民代表大会常务委员会决定。”
将第十二条、第十三条、第十四条关于地方各级人大代表名额分配的规定，合并为一条，修改为：“地方各级人民代表大会代表名额，由本级人民代表大会常务委员会或者本级选举委员会根据本行政区域所辖的下一级各行政区域或者各选区的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。在县、自治县的人民代表大会中，人口特少的乡、民族乡、镇，至少应有代表一人。”“地方各级人民代表大会代表名额的分配办法，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会参照全国人民代表大会代表名额分配的办法，结合本地区的具体情况规定。”
将第二十五条关于直接选举中各选区每一代表所代表人口数的规定，修改为：“本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。”
这里需要说明的是，对于实行城乡按相同人口比例选举人大代表，涉及到的全国人大代表名额分配问题，采取分两步走的办法。第一步是集中精力，把选举法修改好、完善好；第二步是在选举法修改完成后，根据选举法确定的原则，在广泛听取意见基础上，统筹考虑，由全国人大及其常委会作出决定，科学合理地分配。
（二）选举法修正案草案的其他主要内容
1.关于人大代表的广泛性
一些常委委员和地方提出，应当进一步明确在各级人大代表中，来自基层的工人、农民和知识分子代表有一定的数量。据此，建议增加规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表“应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表”。
2.关于选举机构
一些地方和代表提出，选举委员会是组织领导县级和乡级人大代表选举的机构，在直接选举中具有十分重要的作用，建议根据1983年全国人大常委会通过的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，进一步完善选举的组织机构。据此，建议增加“选举机构”一章作为第二章，对选举委员会的产生、回避、职责和工作要求等分别作出具体规定。
3.关于乡镇人大代表名额
一些地方提出，近些年来，一些地方进行了较大规模的乡镇合并，乡镇人口增加较多，有的人口多达十几万甚至二十几万，选举法规定的乡镇人大代表最多不超过一百三十人的名额显得偏少。据此，建议提高乡镇人大代表名额的上限，将选举法第九条第一款第四项关于乡、民族乡、镇的代表总名额上限作出修改，将不得超过一百三十名的规定修改为“代表总名额不得超过一百六十名”。
4.关于代表候选人提供个人情况和两地代表问题
根据一些地方选举实践中出现的新情况新问题，一些代表和有关部门建议，应明确规定人大代表候选人要填报是否取得外国永久居留权、外国国籍等情况；并对不如实提供个人情况的，应规定相应处理办法，保证选民或者代表了解真实情况；同时还应对一个公民是否可以担任两个不同地方的人大代表问题予以明确。据此，建议增加两项规定：一是，“接受推荐的代表候选人应当向选举委员会或者大会主席团如实提供个人身份、简历等基本情况。提供的基本情况不实的，应当向选民或者代表通报。”二是，“公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会代表。”
5.关于推荐代表候选人的人数
一些地方提出，各政党、各人民团体联合或者单独推荐代表候选人时，是按应选名额提，还是按差额数提，在实践中理解不一，做法不同，应予明确。据此，建议增加规定：“各政党、各人民团体联合或者单独推荐的代表候选人的人数，每一选民或者代表参加联名推荐的代表候选人的人数，均不得超过本选区或者选举单位应选代表的名额。”
6.关于代表候选人与选民见面
一些地方提出，基层选举中，对代表候选人情况的介绍过于简单，影响选民投票积极性，为增加选民对代表候选人的了解，建议增加组织代表候选人与选民见面的内容。据此，建议将选举法第三十三条的有关规定修改为：“选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。”
7.关于保障选民和代表的选举权
针对基层选举工作中出现的违反法定程序，妨碍选民和代表自由行使选举权的情况，一些地方提出，应当强调选举工作要严格遵守选举程序，保障选民和代表依法行使选举权。据此，建议增加规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的选举，应当严格依照法定程序进行，并接受监督。任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民或者代表自由行使选举权。”
8.关于直接选举中投票选举程序的组织
一些地方提出，为了方便选民行使投票权，应当进一步规范投票站的设立和选举大会的召开，并加强对流动票箱的管理。据此，建议增加规定：“选举委员会应当根据各选区选民分布状况，按照方便选民投票的原则设立投票站，进行选举；选民居住比较集中的，可以召开选举大会，进行选举。因患有疾病等原因行动不便或者居住分散并且交通不便的选民，可以在流动票箱投票。”
9.关于接受代表辞职的程序
选举法第四十九条规定了代表提出辞职的程序。一些地方提出，代表提出辞职后，由谁接受辞职，按什么样的程序接受辞职，选举法未作规定，各地做法也不统一，建议补充相关规定。据此，建议增加一条规定，补充相关内容。对于间接选举的人大代表，“常务委员会接受辞职，须经常务委员会组成人员的过半数通过。接受辞职的决议，须报送上一级人民代表大会常务委员会备案、公告。”对于县级人大代表和乡级人大代表，县级人大常委会和乡级人大可以分别接受辞职，“县级的人民代表大会常务委员会接受辞职，须经常务委员会组成人员的过半数通过。乡级的人民代表大会接受辞职，须经人民代表大会过半数的代表通过。接受辞职的，应当予以公告。”
10.关于对破坏选举行为的调查处理
一些常委委员和地方提出，为了及时有效查处以暴力、威胁、贿赂等手段破坏选举的行为，建议对调查处理机关及其责任予以明确。据此，建议增加一条规定：“主持选举的机构或者其他有关机关，发现有破坏选举的行为或者收到对破坏选举行为的举报，应当及时依法调查处理；必要时移送有关机关予以处理。”
此外，根据一些地方和有关方面的意见，修正案草案还对选举时应当设有秘密写票处，选民接受委托代为投票应当按照委托人的意愿等内容作了补充完善。
这里还有一个问题需要说明。有些常委委员和地方提出，应对以农民工为主体的流动人口如何参加现工作地的县乡直接选举的问题作出明确规定。经研究认为，这个问题牵涉面广，比较复杂，我国户籍制度的改革正在推进过程中，现在解决这个问题的条件还不具备。因此，这次选举法修改对此可暂不作规定。各地可以按照有关人大换届选举工作的文件精神，采取有效措施，保障农民工等流动人口的选举权和被选举权。
各位代表：
按照“三个平等”的原则，根据我国经济社会发展实际，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容，是发展社会主义民主政治的重要举措，将进一步保障城乡居民享有平等的选举权，推进我国的人权事业不断发展，对充分调动各方面的积极性，统筹城乡协调发展和促进社会和谐，具有重大而深远的历史意义。让我们以高度的政治责任感、使命感，把选举法修正案草案审议好、修改好。
《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案(草案)》和以上说明，请审议。（据新华社电）
2010年3月9日 《光明日报》