广东省珠海市中级人民法院

     行政裁定书            

                                 （2007）珠中法行终字第45号

上诉人（原审原告）李广生，男，汉族， 1955年 2月 14日 出生，现住珠海市香洲福寿街15号302房。身份证号码：440401195502140437。

委托代理人陈武能，广东霆天律师事务所律师。

委托代理人王千华，广东霆天律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）珠海市教育局。住所地：珠海市香洲区人民东路112号。

法定代表人钟以俊，局长。

委托代理人杨梅，广东德赛律师事务所律师。

委托代理人龙会明，广东德赛律师事务所律师。

上诉人李广生诉被告珠海市教育局行政侵权一案，不服珠海市香洲区人民法院（2007）香行初字第36号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成何合议庭，公开开庭进行了审理，上诉人李广生及其委托代理人陈武能，被上诉人的委托代理人龙会明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原审法院查明：李广生原系珠海市第三中学的在编工勤人员，教劳动课。 2003年 12月 1日 ，中共珠海市教育工作委员会向市机构改革领导小组呈递珠教党工呈[2003]21号《关于印发〈珠海市直学校后勤服务社会化改革实施方案〉的请示》。 2004年 5月 31日 ，中共珠海市教育工作委员会作出珠教党工[2004]21号《关于印发〈珠海市直学校后勤服务社会改革实施办法〉的通知》，将《珠海市直学校后勤服务社会改革实施办法》印发给市直学校。该《实施办法》规定将后勤服务工作人员岗位、编制从学校管理系统中分离出来，学校后勤服务项目主要包括：1、物业管理服务（包括校园保洁绿化、环境卫生、校内水电保修及管理、保安、宿舍管理等）；学校食堂；3、小卖部；4、岗位劳动服务（司机、打字员、油印员、学生宿舍服务员等；5、其他。各学校现有在编的工勤人员，由学校办理终止劳动合同手续，并按《劳动法》有关规定给予一次性经济补偿。珠海市开拓教育管理服务有限公司接受原在编工勤人员，签订新的劳动合同。 2004年 6月 2日 至4日，珠海市教育党工委派出专门工作组到12所相关市直学校召开会议，传达《珠海市直学校后勤服务社会化改革实施办法》，进行政策解释和补偿金核对。2004年 6 月25 日 ，珠海市教育局下发《珠海市市直学校工勤人员离岗退养安置办法》，对市直学校现有占单位编制由市财政发放工资的合同制工勤人员离岗退养有关问题作出规定 。由于李广生拒绝在解除劳动合同协议书上签字， 2004年 6月 30日 ，珠海市第三中学单方解除了与李广生的劳动合同，停止了李广生原在编工资待遇的发放。至今，李广生仍在珠海市第三中学工作，教劳动课，其工资由珠海市开拓教育管理服务有限公司发放。李广生认为珠海市教育局此次改革导致他们被分流下岗，是违法和不公平的，几年来不断向珠海市委、市政府、市人大、市政协和广东省政府、省教育厅等部门信访。 2007年 5月 14日 ，李广生向原审法院提起行政诉讼。

原审法院认为：一、《珠海市市直学校后勤服务社会化改革实施办法》（珠教党工[2004]21号）是中共珠海市教育工作委员会制定和下发到市直各学校的，是针对整个珠海市市直学校的后勤服务社会化改革所作出的，而不是针对特定的人员作出的。此次，改革主要由中共珠海市教育工作委员会组织和推行，珠海市教育局在此次改革中只是负责传达改革的有关政策，指导、监督、协调各学校对改革措施的具体落实，没有针对李广生作出使其权利义务受到实际影响的具体行政行为，李广生也未举证证明珠海市教育局何时以何种方式对其作出过相关的行为行为。同时，与李广生解除劳动合同的是李广生所在的学校即珠海市第三中学，而不是珠海市教育局。因此，李广生起诉珠海市教育局，要求判决确认珠海市教育局2004年6月按珠教党工[2004]21号文对市直学校的职工进行分流的行为违法，其没有事实依据，不符合起诉条件。

二、由于与李广生解除劳动合同的是李广生所在的学校，珠海市教育局并没有针对李广生作出任何具体行为行为，因此，李广生关于判令珠海市教育局恢复李广生原工作关系及原工资待遇和判令珠海市教育局赔偿李广生因此而造成的经济损失的请求事项不属于人民法院行政审判的权限范围。

综上，李广生的起诉不符合起诉条件，且其第二、第三个诉讼请求事项不属于人民法院行政审判的权限范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款、第四十四条第一款第（一）、（十一）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回李广生的起诉。

上诉人不服原审裁定，向李院提出上诉。上诉请求：1、依法撤销原审行政裁定，发回重审；2、判令被上诉人承担一、二审诉讼费用。主要理由：一、程序上存在错误。（一）本案原审法院立案庭经审查已经立案，但原审法院行政庭却以本案上诉人的起诉不符合法定的起诉条件为由驳回了上诉人的起诉，立案庭与行政庭用了不同的标准，是错误的。（二）上诉人 8月 3日 才送到一审法院的《关于证据鉴定的申请》却在一审法院 7月 31日 做出的裁定书里面就提到了，违反了程序。二，本案是一宗党政混合性行为的行政案件，按照行政案件处理，才符合国情和法理。首先，本案是发生在“两块牌子、一套人马”的特殊党政结构下的行政单位的待业。珠海市教育局的行为受中共珠海市教育工作委员会指导，下文要求执行和多次汇报的文件也都是被上诉人珠海市教育局作出的。珠海市直学校的日常工作受被上诉人珠海市教育局监督和指导，教育工作委员会不会直接对学校的老师或者职工做出具体行政行为。市直学校的日常管理和运作也都是按照教育局的文件精神做的，而这些文件的精神大都是来自珠教党工委，尤其是像被诉改革方案这种重大的决策，都必须经过珠教党工委及其他党政部门的审判，方可合法推行。而此案中，珠海市教育局的改革方案是合法、是经过有关文件所规定的审批单位审批的方案。三、对严重存疑的证据不予鉴定，剥夺了上诉人的合法权益，违反了行政诉讼法。在行政诉讼案件中，举证是被告方的法定义务和责任，否则，必须承担举证不能的后果，而不是让原告方承担。本案中，被上诉人提交给法院作为重要证据的珠教党工[2004]21号和后来提交的珠教党工呈[2003]21号两个文件，完全是一个经过人为掺假、造假的文件。而一审法院却驳回了上诉人提出的鉴定申请，而且，不是用裁定而是用笔录的方式。（一）一审庭审之前，被上诉人提交的珠教党工[2004]21号文件的附件内容是《珠海市市直学校后勤服务社会化改革实施方案》而不是《珠海市市直学校后勤服务社会化改革实施办法》，更不是被上诉人在改革实施前下发给各市直学校的文件。但一审裁定中丝毫不提被上诉人提交的这份公章不一样大小、内容无法对接、残缺不全的文件。（二）珠教党工呈[2003]21号文件是一份珠教党工委与珠海市机构改革领导小组之间用于内部沟通的函件，对外是不具有任何效力的，其附件《关于印发<珠海市市直学校后勤服务社会化改革实施方案>的请示》，并无证据表明已获得批准，所以，被上诉人所实际实施的改革方案是非法的、是错误的行政行为，必须为此负行政责任。并且，如果经过鉴定，被上诉人存在造假文件、造假公章属实，其还要负刑事责任。四、一审行政裁定书违反行政诉讼案件中的举证规则。一审法院在行政裁定书（第十五页）中说，上诉人“未举证证明被告何时何地以何种方式对其作出过相关的行政行为”。而事实上，上诉人在一审时提供了大量的证据证明珠海市教育局在2004年6月开始就陆续对上诉人采取了“分流”、“限期签订协议”、“减低待遇”等具体措施，怎能说“未举证证明”？况且，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第32条，上诉人可以不举证。恳请二审法院支诉上诉人的上诉请求。

被上诉人珠海市教育局在答辩期限内没有提交书面答辩意见。但被上诉人当庭答辩称，一、珠教党工呈[2003]21号文与珠教党工[2004]21号文是相互配套的党委的文件，二者在改革精神和内容上一致，且已经过了中共珠海市委的批准，其内容和制定程序均合法有效。 2003年 12月 1日 ，中共珠海市教育工作委员会向市机构改革领导小组报送了《珠海市直学校后勤服务社会化改革实施方案》（珠教党工呈[2003]21号文，以下简称《方案》），由于该《方案》是报送上级部门的文件，故并未下发到各有关单位。 2004年 5月 31日 ，中共珠海市教育工作委员会根据《市委常委会议决定事项通知》，又制定了《珠海市直学校后勤服务社会化改革实施办法》（珠教党工[2004]21号言语，以下简称《办法》），并下发到市直各学校执行。从以上事实可见，《方案》是报上级部门的内容文件，在得到上级部门同意后，中共珠海市教育工作委员会根据上级决定和《方案》制定了改革实施的具体《办法》。对比该二份文件不难看出，《方案》与《办法》在改革的精神上完全一致，在内容上亦基本一致，二者并不存在任何矛盾或冲突之处。 2007年 2月 15日 ，珠海市人民政府向上诉人出具的《复查信访事项答复意见书》中明确指出：《办法》是《市发常委会议决定事项通知》的配套文件，二者内容是一致的。这足以证明，《办法》的制定程序和内容均合法有效。二、原审对举证责任的分配符合《行政诉讼法》的规定。《行政诉讼法》第三十二条规定：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。根据该条之规定，在上诉人举证证明答辩人作出了具体行政行为或者有行政不作为后，答辩人作为行政机关，负责证明其行政行为合法性的举证义务。但并不是说，在行政诉讼中上诉人不负有任何的举证义务，因为证明行政行为之存在或行政不作为行为之存在，仍是上诉人法定的举证责任。本次改革主要是由中共珠海市教育工作委员会组织和推行，改革所依据的规范性文件亦是由中共珠海市教育工作委员会下达，答辩人在此次改革中只是负责传达改革的有关政策，指导、监督、协调各学校对改革措施的具体落实，答辩人并没有针对上诉人作出使其权利义务受到实际影响的具体行政行为。上诉人亦没有证据证明答辩人何时以何种方式对其作出过相关的行政行为。一审在此项认定时对举证责任的分配符合法律规定。对于中共珠海市教育工作委员会组织和推行改革的行为是否合法，应由党内的监督机关依据党章、党的相关文件进行审查，而不属于人民法院行政诉讼的受案范围，上诉人的起诉不符合起诉条件，依法应予驳回。综上所述，原审认定事实清楚，适用法律正确，恳请贵院查清事实，依法维持。

本院认为：本案争议的焦点是《珠海市市直学校后勤服务社会化改革实施办法》（珠教党工[2004]21号）是否属于行政诉讼受案范围。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”所以，现阶段，只有具体行政行为才属于行政诉讼的受案范围，才是可诉的行政行为。具体行政行为是指拥有行政权的组织针对特定对象和特定事项作出的具体行政法律效果的行为。具体行政行为的构成要素包括拥有行政权的组织，即我们通常说的行政主体；对象特定和事项特定；具有行政法律效果。《珠海市市直学校后勤服务社会化改革实施办法》（珠教党工[2004]21号）不是具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。

首先，作出具体行政行为的主体必须是行政主体。行政主体是指依法享有国有行政职权，能代表国家独立进行行政管理并独立参加行政诉讼的组织。享有国家行政职权是行政主体的最重要的标志。行政主体在我国主要是指行政机关和法律、法规和规章授权的组织。本案中，《珠海市市直学校后勤服务社会化改革实施办法》（珠教党工[2004]21号）作出主体是党的机构，不享有行政管理职权，因此它作出的行为不是行政行为。

其次，具体行政行为还要求对象特定和事项特定。不仅《珠海市市直学校后勤服务社会化改革实施办法》不是行政行为，而且实施办法针对的对象也不稳定的。对象特定不能以适用《珠海市市直学校后勤服务社会化改革实施办法》后对象的数量是否固定来衡量，否则任何待业所针对的对象都是特定的。实施办法的制定是以是否属于“学校后勤服务人员”这一类别特征来决定适用对象的，针对的是不特定的对象。

第三，具体行政行为要求产生行政法律效果，所谓行政法律效果就是在行政主体与行政相对人之间产生创设行政法律关系，为双方设立权利义务事项。《珠海市市直学校后勤服务社会化改革实施办法》只是关于珠海市市直学校后勤服务社会化改革的宏观政策，中共珠海市教育工作委员会没有直接作出影响上诉人的行为，更不可能产生行政法律关系。

退一步说，即使按上诉人所讲的珠海市教育工作委员会的行为可以视为珠海市教育局的行为，那么，《珠海市市直学校后勤服务社会化改革实施办法》的性质应归属为内部行政行为和抽象行政行为，之所以说它是一个内部行政行为是因为它涉及的是上诉人的工作关系、工资待遇、福利等与其“身份”紧密相连的问题，之所以说它是一个抽象行政行为是因为它针对的是不特定的对象。按照行政诉讼法的规定，当前阶段，内部行政行为和抽象行政行为不属于行政审判权管辖的范围。

综上可以看出，《珠海市市直学校后勤服务社会化改革实施办法》不是具体行政行为，不属于人民法院的受案范围。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维护。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。  

审  判  长   张一平

审  判  员   林  洁

审  判  员   乌云利  

二ＯＯ七年十二月二十八日  

书  记  员   吴  岭

黄瑞绮

 

 

文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/3/13