权责错位并非数字政府时代特有的新问题。长期以来，我国行政系统中存在着有权无责、无权有责的现象，这种现象特别表现在经上级指示的行政行为以及基于下级服从上级原则的纪律处分制度上。过去，当此类行政行为侵害到相对人的合法权益时，下级机关的对外责任可以通过行政诉讼确定。此时，即使法院不考虑指示机关的过错，也足以满足相对人的诉求，解决实际问题。[1]原因在于，传统经指示行政行为的链条通常较短，上级机关通常能够感受到并慑于法院已生效判决的拘束力，且下级机关履行已生效判决、纠正违法行政行为通常无需上级机关配合。

但进入数字政府时代，数字技术赋能行政权力催生的“数治”[2]，已然突破了科层制的传统结构，重塑着政府的职责界限。[3]不仅经指示、需合作行政行为的链条不断延长，下级机关对生效裁判的履行也必须依赖上级机关开放的系统权限才能完成，这隐蔽地冲击着权责法定。在此背景下，权责错位的问题有了新的表现方式，给法院的司法审查提出了新的难题。

其一，上级机关通常要求下级机关通过特定技术系统作出行政行为，当系统设计有缺陷时，后者将无法依据法定职权裁量和决策。[4]由此导致下级机关作出违法行政行为被诉至法院时，法院针对其作出的判决也常常难以执行。典型案例如刘风民诉济南市公安局交通警察支队道路交通管理案。[5]

其二，在数据共享中，如果系统错误汇集了相对人的数据，或者汇集了错误的相对人数据，造成相对人权利受损，那么需要数据提供机关通过系统程序从源头上更正，否则将会给相对人带来不可预估的不利后果。[6]然而当这一类案件被诉至法院时，数据提供机关通常因非直接行为机关而难以作为被告进入司法审查视野，即便法院判决数据利用机关申请有系统修改权限的上级主管部门予以配合，实践中也很难取得进展，[7]这就导致相对人持续暴露于错误数据共享所带来的风险之中。

可以说，这些数字行政权责错位的新类型案件被诉至法院时，相对人容易陷入“胜诉无实益”的困境之中，很难获得实质性救济。既有研究从优化行政系统的内外部控制机制角度提出了若干解决方案，[8]却对法院在其中扮演的角色一笔带过。尽管这些方案能够从源头预防问题，但并未削弱法院提供救济的规范意义。此类案件之所以被诉至法院，大多是因为被诉行政机关不愿意解决，或者已穷尽行政救济而无法解决。当行政内部救济失灵、不得不通过司法裁判提供解决方案时，法院又应当或者能够提供何种更好的救济？本文探讨的核心即法院如何实质性化解行政争议，在维护相对人权利的同时促进有效行政。这映射出司法权的双重功能：一是在个案裁判中实现权利保障与权力监督；二是通过类案治理形成规则之治，识别、讨论、反馈、纠正系统性行政瑕疵。

一、数字技术引发的权责错位

行政机关作出行政判断大致包含四个步骤：查找证据，确定事实，选择并适用法规范，裁量法律效果。[9]然而，随着数字时代的技术运用，行政机关的部分判断可能因技术束缚受到其他机关的宰制，引发权责错位的风险。主要包括以下三种情形。

第一，事实认定上的权责错位。事实认定的电子程式化减省了行政机关在个案中的调查或审查义务，但因此汇集的数据错误，亦使行政机关无法认定或错误认定事实。例如，在志某诉湖南省甲县公安局确认执法信息录入行政行为违法检察监督案中，志某的身份信息被乙县的公安、司法机关误用，记载在甲县服刑的他人的刑事犯罪记录中。后甲县公安局在录入羁押人员信息时，未严格审核便按照判决书将志某信息录入“全国违法犯罪人员信息资源库”。志某的“违法犯罪信息”被公开到相应应用系统，因此失去工作，社会活动受限。[10]在此过程中，数据共享显著提高了甲犯错的可能性，扩大了乙行为的负外部性；乙的行为与志某所受后果具有因果关系，应当与甲共同担责。在数字政府中，行政机关共用自动化行政系统的情况相当常见。当单个或少数部门违法或错误地处理了数据，责任归属尚相对清晰。但伴随政府的全面数字化转型，数据汇集已涉及多地域、多层级、多部门，并且往往直接与算法决策相结合。一旦出现信息错误，或者更新不及时、不完整，跨部门协作的负外部性便显现出来。这给当事人造成的实际障碍超乎寻常，也使得权责链条进一步复杂、模糊化，[11]进而混淆职能分工，模糊部门间界限，形成所谓的“多只手”问责困境。[12]在主体间行为协同、责任分离的背景下，法院若仅将责任归咎于某一部门，难以真正监督行政机关依法行使职权。

第二，法律适用上的权责错位。这是因技术系统的应用导致行政机关无法正确选择并解释法律规范，或无法正确涵摄事实。例如，在类似刘风民案的系列案件中，[13]消除交通违法记录本非公安交管部门核发机动车检验合格标志的条件，[14]但公安部主导统一适用的平台却将之设定为核发检验合格标志的前提。执法人员即使准确理解并意图在个案中正确适用《道路交通安全法》第13条第1款的规定，也会困厄于系统的既定设计而无法为相对人办理年检。即便法院判决责令被告行政机关履行法定职责，实际执行中被告也只能层层上报至有权机关处理。[15]有交警支队在应诉中坦言：“假如法院支持了原告的诉请，车管所客观上也无法办理。”[16]再如，由基层行政机关上传至统一系统的数据，基层行政机关本身却无权限补正、更正或删除，只能上报处理。在李志敏诉滦州市公安局依法删除违法犯罪记录案中，当事人在已被法院改判无罪的情况下，其原“敲诈勒索罪”的记录仍留存于公安网上。根据《个人信息保护法》第46条、第47条第1款规定，法院判决要求最初办理案件并上传该信息的滦州市公安局，于判决生效后10日内删除相关记录，或申请有修改权限的上级主管机关删除。[17]但数月过去，该判决的执行仍处于基层无权删除、上级机关又迟迟无答复的状态。

第三，法定程序上的权责错位。这是因技术设计不符合法定程序，导致行政机关被迫减省有关程序。例如，在祝聪等诉广州市司法局等登记案中，被告广州市司法局所使用的省司法厅在线平台，在每个办事项目流程中都仅允许一名工作人员登录账号处理审批事项，这不符合《行政许可法》（2003年）第34条第3款关于实质审核申请材料所需工作人员的人数要求，存在重大程序违法。被告坦陈，“省司法厅律师平台程序设计并非我局所能掌控，只能有待日后省司法厅对平台程序进行优化，在技术设计上与法律规定进行衔接”[18]。

二、司法救济的建构原则

由上可见，在数治场景中，由权责错位带来的违法行为与侵害风险显著增加，几乎侵蚀了原本的政府组织结构。法院如何在既定法秩序内作出回应，辨明真正的责任主体，作出更有利于实质性化解行政争议的裁判？在讨论系统的解决方案之前，有必要首先澄清此类问题的本质结构，再观察、梳理缠绕其中的基本法律制度和多种法律价值。这构成问题讨论的基本前提和解决方案的指引。

（一）建构起点：权责错位的两种结构

现代国家的行政权并非由单一实体行使，行政违法的救济须根据各机关的权力确定责任之分配。数治中的权责错位也不例外。司法救济的建构起点，就是要依循行政归责逻辑探究权责分配、错位的过程。

权力只能通过在某种关系中运作才能表现出来。[19]前文的讨论中，多机关共同导致了违法结果，它们之间的权责划分就取决于彼此之间的关系。一是领导（指导）关系。[20]例如在刘风民案中，公安部作为上级机关，有权对基层交警支队进行领导或业务指导，[21]后者必须服从、执行，不得违抗。[22]这种“下令权”是为了形成行政一体化制度，保障政令畅通。基层交警支队只能通过公安部主导统一适用的平台办理业务，无法在平台之外作出行政行为。祝聪案也属此类。二是非领导（指导）的协作关系。例如在志某案中，甲乙两县公安、司法机关之间并无隶属关系，互无下令权，只是借助数据共享形成了松散的协作关系。这两种关系分别对应权责错位的两种结构——基于领导（指导）关系的等级制结构，与非领导（指导）关系下基于协作的协商制结构，简称等级制结构与协商制结构。

在等级制结构中，权责错位表现为：上级机关不当侵夺下级机关的个案裁量权，却在追责中隐遁。按照“属地管理、分级负责”的基本治理原则，特定地域内的各级行政机关应当在纵向上合理分工。[23]这意味着，即使在单一制国家，上级机关也不能直接替代下级的法定职能部门作出个案决策，而应当保留下级机关个案考虑和综合权衡的空间。[24]否则，可能破坏层级分工，损害行政连续性与可预期性，甚至产生真实性、公正性质疑。[25]但在数字行政中，上级机关通过强制适用系统，重建了科层之间的分工，将原本以组织、指挥、管理和监督为主要内容的领导权，强化为对个案裁量的直接控制。这就超越了指挥监督权边界，破坏了职权法定、裁量权不受不适当拘束原则。[26]上级机关通过系统、平台直接代行下级机关的职权，在没有法律、法规相应授权时，[27]应当承担越权作出违法行政行为的主要责任，否则会使下级机关面临“权责倒置”的治理困境。[28]

而在协商制结构中，各行政机关本应基于管辖权分配独立行使职权，互不干涉。行政活动的数字化也不应造成管辖模糊或责任混同。由于行政行为并不当然具有确认效力，某一行政机关行使管辖权时所查明的事实信息，在没有法律、法规的明确规定时，通常不能直接作为他机关处理个案之依据。若数据共享实质妨碍了数据利用机关的独立判断，而数据提供机关又不负其责，就意味着行为与责任的错位。因此，参与协作的各行政机关除承担自身原有责任外，还须为因协作带来的后果共同担责。[29]

（二）建构原则：司法救济的宗旨与限度

1. 实质性解决行政争议

传统上，独立的行政诉讼专为行政行为的合法性审查而设计。对私人公法权利的维护，被嵌入通过规范行政权行使以维持法秩序的程序中。2014年修法后，《行政诉讼法》第1条确定的行政诉讼目的有所调整，更加强调法院实质性回应原告诉求，实现对原告请求权的充分救济。《最高人民法院关于在审判工作中促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》（法发〔2024〕16号）第14条也明确要求，“人民法院审理行政案件，在坚持合法性审查原则的基础上，应当加强对实质诉求的审查、回应，依法作出有利于实质性化解行政争议的裁判”。实质性解决行政争议具体包括以下三个方面的要求。

第一，实现个案公正判决。要求法院全面审查相关主体和行为，对争议核心问题作出公正妥善处理，既要使原告实体权益得到客观救济，也要实现当事人服判息诉的主观公正。客观上，法院的判决结果要能够有效纠错。若纠纷解决必须由其他行政机关配合，法院即应预先审慎考量适格被告，并选择最为恰当的判决方式，避免陷入程序空转、相对人实体权益无法得到实质性救济的局面。主观上，法院的判决结果应“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”[30]。技术赋能下的行政权往往弱化甚至消解了传统行政程序所强调的公开、参与和说明理由等要求，随之架空相对人知情、参与、抗辩等程序性权利。[31]实现主观公正，就要求行政审判必须打破数字技术的藩篱，将实际控制、主导数治却隐匿幕后的行政主体拉至台前，通过公开、理性的辩论与说服，避免其恣意行权。由此达至“国家无论做什么都是以一种可预期的、持续一致的方式做出，并通过理由加以证成”[32]的法治要求，保障相对人的权利。

第二，有效指引依法行政。数治本质上仍是行政权的行使方式，必须被纳入行政法治的约束框架。[33]从宽泛的意义上讲，“行政法的理论发展源自判例法，都是以行政诉讼为行政法理论发展的原点与动力”[34]。行政法与行政诉讼的对称性结构，会生发功能上的双向流动。在数字权力扩张引发行政组织结构变革、使归责逻辑复杂化的背景下，这一流动尤其表现为行政诉讼制度在组织法上功能的凸显。原因在于，此类案件的判决，往往涉及行政职权的来源、行使与转移，从而划定了行政机关行使职权的界限。[35]在组织法的意义上，这些判决不仅可以指引类案裁判，还可以反过来影响行政实体法，为建构数字行政的责任框架提供依据，使行政机关行使职权有了基本遵循。[36]这有助于一揽子解决次生纠纷、同因纠纷，实现面向未来的规则之治。

第三，构造有效率的诉讼程序。基于“案多人少”的现实背景，实质性解决行政争议应当追求效率，使诉讼主体能以最低的诉讼成本获取最大的法律效益，实现诉讼目的。[37]这要求法院系统优化诉讼程序、高效确定责任主体。

数治打破了层级、地域、部门间的传统管辖边界，行政诉讼中的被告认定、司法管辖、判决方式及执行机制需要随之调整。在认定被告时，判断实质参与作出行政行为的行政机关应作为共同被告还是第三人，需兼顾以下原则：（1）增强法官的事实发现能力以提升审理效率；（2）确保裁判能直接回应原告诉求，避免争议久拖不决；（3）便利原告行使诉权，避免“用复杂的行政结构问题和‘正确的被告’问题为公民增加负担”[38]。在司法管辖方面，应当特别重视跨层级、跨地域案件带来的挑战，避免因层级、地域管辖错配导致威信不足、沟通不畅、审理低效、执行迁延。在已生效裁判的执行方面，应当确保法院给出的救济方案能够被行政机关在法定期限或合理期限内执行。

2. 法秩序的统一性

实质性解决行政争议不得违背法秩序的统一性。第一，宪法规定，司法权与行政权分别由不同机关行使，二者在权能、程序以及人员结构上有分工和区别。[39]法院应当尊重行政机关在职权范围内的决定，原则上不能僭越或者代替行政机关行使职权。法院在个案中形成的规则，因其适用范围、影响力有限，也很难拘束所有层级、所有地域的行政机关。[40]

第二，制度设计不能无的放矢，而是要受到既有制度的限定。行政诉讼与行政复议、行政赔偿制度共同构成我国的行政救济体系。出于法秩序统一和权利保障的需要，三者应当保持有机协调。[41]因此，司法救济路径应当与行政诉讼其他内在制度相兼容，并与诉讼外的复议、赔偿等救济制度相协调。例如，被告的认定不得突破司法管辖规则；行政复议中的被申请人、行政诉讼中的被告及行政赔偿中的义务机关，应当在认定标准上保持一致。

小结之，构建由数字技术引发权责错位案件的司法救济路径，应当以行政机关之间权责分配与错位的发生机理为基础，区分等级制与协商制两种结构，并兼顾以下两方面要求：一方面，有助于促进实质性解决行政争议。不仅包括实现个案公正判决，避免循环诉讼；也要借助类案规则强化对依法行政的监督与指引，实现规则之治；还应提升程序效率，避免争议久拖不决和司法资源的无谓耗费。另一方面，有助于维护我国法秩序统一性，要求恪守司法权边界，并保持行政救济体系的内在协调、连贯。

三、司法救济的规则展开

（一）适格被告与司法管辖规则

当事人的确定是诉讼解决纠纷的起点。法院只有让所有相关方都适当地进入程序中，才可能在程序内定分止争。在行政案件已经发生、被诉行为已被确定为行政行为，且案件属于行政诉讼受案范围的前提下，被告资格问题要解决的就是：谁应当且能够对被诉行政行为承担法律责任？[42]行政诉讼中的适格被告，一般要求具备当事人能力、与被诉行政行为的作出或实施具有关联，而且能够依法独立承担行为后果。[43]

1. 等级制结构中的适格被告与司法管辖规则

在等级制结构中，被诉行政行为被上级机关通过技术系统形成的指令所支配，该上级机关即成为实际的责任主体，应被作为适格共同被告，并独立承担相应责任。在刘风民案中，公安部借助技术系统，将消除交通违法记录设定为核发检验合格标志的前置条件，等同于对下级公安机关发出了一项内部指令。这是一种针对个案的具体、直接领导，不是间接的组织领导，也不是通过立法政策进行的宏观领导或者软约束的指导。并且，这是法律问题的领导，而不是事实问题的领导。[44]基层执法人员既无法违抗，也无法绕过该系统。因此，真正有能力解决争议的主体是上级机关。使上级机关进入诉讼程序，突出了行政诉讼被告适格的“独立责任要素”，可以让真正应负责任的主体直面司法审查，让其意识到如何在数治中依法行政、贯彻正当程序要求，而非一味躲避在下级机关和基层执法人员背后“高高挂起”；也能够通过有效裁判压实其法律责任，便于法院直接督促行政争议的实质性化解，避免行政程序中上下推诿和裁判后的执行困难。

但问题是，依据行政系统内部隶属关系、层级关系所产生的监督行为是否具有可诉性？《行政诉讼法》并未规定法院是否可以对前阶段行为进行合法性审查。通说认为，行政内部指令虽然也具有行政规制的特征，但因其效力仅及于内部，不直接对外产生拘束力，因而不构成行政行为，[45]不具有可诉性。过去，法院将前阶段行为（行政内部指令）的合法性要件吸收并纳入最终阶段行为的审查中，通常就能够使相对人的权利获得有效救济。[46]但当某些情况下这种行政内部指令直接对外发生效力、实际影响相对人权利义务时，就必须超越“法律行为—事实行为”二元认定的传统范式，直接对其审查。关键在于明确“外部化”的判断标准。

德国行政法学者汉斯·沃尔夫（Hans J. Wolff）教授指出：某一行政机关通过同意、核准或拒绝等方式参与另一行政机关的行为过程，构成多阶段行政行为。若该参与行为不仅为程序环节，而具有实体上消极或积极的拘束力，则其产生直接的对外效力；反之，若不直接影响相对人权利，不同于行为机关的意思表示，则不是行政行为。[47]然有观点认为，如下级机关作出的行政行为可诉，则无论其与上级机关的内部行为之间关系如何，均无需将内部行为“外化”审查，否则有违成熟性原则、侵犯行政职权。[48]这种观点存在缺陷，不敷适用于数字行政中对权责错位的救济。

第一，在等级制结构中，最终阶段行为机关往往是前阶段行为机关意志的执行者，概括受领并执行前阶段行为的既定内容。最终阶段行为机关无法对前阶段行为展开实质性复审，也无法将前阶段行为的合法性要件吸收并转化为自身行为的合法性基础。法院若仅审查最终阶段行为，往往难以触及争议根源，无益于实现行政争议的实质性化解。

第二，法院裁判的既判力通常仅及于作为诉讼标的的最终阶段行为。而实质上起决定性作用的前阶段行为，由于未被纳入诉讼标的，其效力也未被司法否定，因而仍可能继续作为后续行政活动的依据，导致同因纠纷反复发生。典型案例即因未消除交通违法记录而无法办理机动车年检的系列案件。倘若法院只能审查基层交警支队不予核发机动车检验合格标志的决定，而不触及公安部设定系统权限、束缚裁量行使的前阶段行为，那么即便判决履行，相对人也很可能仍须被迫放弃期限利益。

因此，即便下级机关作出的行政决定可诉，法院也应将发挥实质作用的前阶段行为纳入司法审查范围，并全面调查各阶段行为的权责机关，才符合正当程序的要求。只要该内部行为符合以下要求，即应认定外化条件成立，具有可诉性：（1）行为内容涉及相对人权利义务的增减或者消灭；（2）行为指向具体，包括对象具体、内容具体，实际效果针对特定的主体或对象；（3）最终阶段行为机关依据该内部行为作出了外部行政决定；（4）产生实际外部效果。[49]例如，由上级机关主导设计并统一适用的交通执法系统，在违法行为和效果裁量的类型设置上并不周延，导致执法人员时常无法准确选择与当事人违法行为相对应的处罚类型，只能勉强援引近似条款予以处理；同时，因系统缺乏从轻、减轻或从重、不予处罚等裁量选项，执法人员难以对个案精准裁量，做到过罚相当。一旦影响个案处置，该类系统设计行为即因符合外化条件而构成可审查的外部行政行为。

并且，由技术系统引发的系统性影响远超传统行政方式，不应继续依循受理阶段一案一审的个案化外部性判断路径。只要被诉行政机关作出前阶段行为的可能性较大，就应在立案阶段认可被告适格，之后再予实质审查。[50]这种宽容审查的立案规则，能够降低相对人和法院将上级机关拉入诉讼程序的成本，更有利于为求告者打开司法复审的大门。[51]

但一种方案即使在法律上成立，并不意味着在实践中必定可行。[52]即便上级机关可以作为适格被告，具体制度设计还需要兼顾争议解决的效率面向，合理配置司法资源与成本。据此，应当构建分层处理机制。首先，依据《行政诉讼法》第26条第1款规定，作出行政行为的行政机关是被告。上级机关通过系统形成的内部指令在没有转化为具体行为之前，仍然属于抽象行政行为，难以单独被诉。若该指令具有外部约束力，且下级机关据此作出行政行为，则上下级机关应作为共同被告。其次，若原告未在起诉时将上级机关列为共同被告或第三人，法院应当在审理过程中按照《行政诉讼法》第29条第1款及《最高人民法院关于在审判工作中促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》第10条第1款的规定，在认为上级机关参加诉讼有利于查明事实、一揽子解决纠纷时，通知其作为第三人参加诉讼。若上级机关通过调整系统或内部指令化解了争议，则无需变更其诉讼地位即可终结纠纷；但若其拒绝纠错或者采取有效补救措施，法院则应向原告释明将其变更为被告。

这种渐进式制度安排的考虑是：第一，行政诉讼要求法院全面审查被诉行政行为。在多阶段行政行为中，就要审查各阶段行政行为的合法性。由于前阶段行为具有实质决定作用，前阶段行为机关与被诉行政行为和诉讼结果有着必然、实质的利害关系，法院应依职权将其列为诉讼参加人。[53]第二，因系统设计缺陷引发的争议，通常更具有普遍性、系统性，往往可能导致区域性乃至全国范围内的同类违法行政行为。当此类争议被诉至法院，不同地域法院对根源于同一技术的同类违法行政行为可能作出差异化裁判，这会极大冲击法秩序的统一性。而将上级机关列为第三人，法院仅需初步审查其与被诉行政行为的关联性，也不排除借助诉中的府院协调，使上级机关主动除去、填补损害。此时，法院可以向上级机关开展“个案释明—类案指引—制度反馈”的释明，督促行政自省。[54]如此既贯彻司法最终原则，又体现最小干预理念，尽量减少追加被告带来的程序成本，也避免分散化裁判可能带来的冲突风险。此外，法院可以考虑自行制发《行政机关自我纠正函》、个案司法建议，或者层报至最高人民法院制发类案司法建议，以辅助、替代裁判。[55]第三，上述分阶处理路径能够确保，若上级机关拒绝主动纠错，则将其列为被告追究责任。

从法秩序统一性来看，上述方案可与司法管辖规则相协调。上级机关作为第三人时，不影响级别管辖，可以继续由最初受理的法院审理；但若案件复杂或社会影响重大，由上级法院审理或者指定管辖更为适宜时，应按照《行政诉讼法》第24条第2款报请上级法院决定管辖。上级机关变更为被告时，因多涉及县政府、市政府、省政府以及国务院部门，按照多机关共同涉诉时级别管辖“就高不就低”的准则，一般应由中级人民法院管辖。原先受理案件的法院可以根据《行政诉讼法》第22条、《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第10条第3款规定，移送案件至有管辖权的中级人民法院。尽管有管辖恒定的限制，但不能违反级别管辖规定。一是，级别管辖关涉司法权与行政权的结构性制约。不同层级行政机关的决策权威、社会影响存在显著差异。若普遍允许基层人民法院管辖上级机关的行政行为，将导致审判权威位阶严重失衡，不仅在司法权与行政权的关系上违反法秩序统一，更可能因司法权威不足引发执行阻力，妨碍司法化解行政争议的有效性。二是，二审上诉至高级人民法院，也有利于统一裁判尺度。

2. 协商制结构中的适格被告与司法管辖规则

在协商制结构中，首先，法律、法规一般会赋予数据提供机关（即法定数源部门）更新和保障数据准确性的义务；[56]除非有法律、法规的明确规定，数据利用机关不能完全免除对共享、汇集数据的审查义务，尤其是对于涉及数据主体重大权益的数据。因此，对于在错误数据基础上作出的最终阶段行为，数据提供机关和数据利用机关应当作为共同被告，分别在各自职责范围内承担相应责任。

其次，即使暂未有法律规范明确数据提供机关的义务，其协助行为仍会产生外部化效果。传统上，若无实定法的要求，协商制结构中的协助行为并无任何拘束力，也不对最终决定产生确定影响，故不满足外部化的要求。[57]但数字行政不同。当数据利用机关依赖数据共享平台作出行政行为时，数据的采集、使用与管理这种“过程性行为”就可能成为最终决定的事实和基础，甚至唯一依据，从而具有直接产生对外效力的高度盖然性，可能直接处分相对人的权利义务。[58]故仍应将之纳入司法审查范围。

但从实质性解决行政争议的效率角度出发，数据提供机关为国务院部门且原告并未在起诉时将其列为共同被告的，可以先将其列为第三人。这主要是考虑到在单一制国家的政治现实中，中级人民法院与国务院部门的宪制地位间存在张力。作为最高国家行政机关的组成部门，国务院各部门基本主导各业务领域内的目标引领与政策取向，以中级人民法院的裁判权威很难匹配其决策层级；加之央地间财政、政策考核的间接压力，若中级人民法院径直以法律设定的刚性标准作出裁决，容易导致审而不决。并且，使国务院部门去地方频繁应诉，也可能过于挤压其核心职能。因此，优先将国务院部门列为第三人，本质是构建政府裁量的缓冲机制，否则很可能导致法院要么同政府变得对立，要么策略性地回避问题。

此外，若数据流动通过中立的数据主管机关进行，为了查明事实、一揽子实质解决纠纷，可以要求该机关作为证人参加诉讼。不过，内部职能划分不能对抗相对人。[59]若相对人以数据主管机关为被告提起诉讼，法院应予以释明，追加数据提供机关和数据利用机关为共同被告，并可以变更数据主管机关为第三人。

在司法管辖上，协商制结构与等级制结构适用相同规则。

（二）判决方式的类型化适用与更新

在穿透诉讼主体的外观之后，相对人能否获得理想结果，还取决于判决方式。法院应当正确选择判决方式，充分发挥判决的指引功能，在法律范围内寻求最佳的办案效果，实现对行政争议的实质性解决，避免程序空转。

1. 等级制结构中的判决方式

当上级机关拒绝纠错，从而由第三人变更为被告之后，法院应特别注重判决的明确性和可执行性，须对作为共同被告的上下级机关作出清晰指引，避免它们因不知道怎么执行判决而不执行、乱执行。

那么，何种判决方式更为适宜？《行政诉讼法》对判决方式的列举并非完全列举，而是把一部分留给实践去发展。“行政审判要满足妥当的、无漏洞的司法救济，就不能拘泥于现有法律的明文规定。”[60]在等级制结构下，多阶段行政行为的核心在于上级机关的系统性控制。只有从系统设计层面消除违法根源，才能实质性解决行政争议。此时，法院应当遵循“系统违法性审查优先”的原则，将关于系统的案件部分分离出来先行审理，并作出相应判决。为此，可以引入部分判决制度（也称先行判决或一部终局判决），为法官提供裁判指引，明确此类案件的诉讼方向。

部分判决肇始于民事诉讼制度，指法院就案件中可独立判断的部分先行作出具有既判力和执行力的裁判。[61]其优势在于，对于案情复杂、审理时间较长的案件，可以通过阶段性裁决使相对人尽快获得实质性救济，提升诉讼效率，节约司法资源，并藉由分步处理推动纠纷彻底解决。尽管行政诉讼中尚无部分判决的明文规定，但依据《行政诉讼法》第101条规定的指引，法院可以参照《民事诉讼法》第156条的规定，运用部分判决先行处理系统违法性问题，例如责令上级机关在一定期限内采取补救措施，调整系统权限或修改系统设计等。部分判决生效并得到执行后，下级机关即可重新作出行政行为。此时案件余部的争议往往因前阶段违法行为的消除而转化为简单问题，法院可据此驳回其他诉讼请求或者作出余部判决，也可以引导当事人协调化解。对上级机关而言，部分判决将其从行政层级的链条中剥离出来并先行课予法律责任，会对其在科层体系内的权威形象与绩效构成现实压力，更可能促使其自行纠错。但在判决主文部分，法院仍应尊重法秩序统一性下司法与行政的权力分工，仅在最小必要的范围内确定上级机关的补救措施，保留行政机关在技术路径上的专业裁量空间。

当然，撤销判决、确认违法判决和补救判决等判决方式也可以解决争议，但法院须在裁判文书的说理部分充分阐释判决方式的选择依据，明确上下级机关之间的责任承担方式与主次关系。在判决主文部分，法院应当清晰说明上下级机关采取补救措施及重作行为的先后顺序与具体要求。以刘风民案为例，在判项一中，判决确认被告上级机关通过平台增设机动车年检条件的行为违法，责令其在限定期限内依法修改系统设计；在判项二中，判决确认被告交通警察支队不予核发机动车检验合格标志的行为违法，责令其在系统修正后的限定期限内重新处理原告申请。祝聪案的处理与之类似。在李志敏案中，判决被告上级主管机关在限定期限内修改系统设计，被告公安局在获取系统权限后的限定期限内删除原告错误信息，并采取补救措施（如消除影响、赔礼道歉等）；或直接责令被告上级主管机关在限定期限内删除原告错误信息，确认被告公安局不及时更正原告信息的行为违法并责令其补救。此外，法院须强化对被告的判后释明，以提升裁判的可接受性和执行效果。

2. 协商制结构中的判决方式

在协商制结构中，责任承担的关键是使不同机关在各自职责范围内分别承担责任，而不要求负同等责任。

《政务数据共享条例》第19条第1款规定，“政府部门应当按照法定的职权、程序和标准规范收集政务数据。通过共享获取政务数据能够满足履行职责需要的，政府部门不得向公民、法人和其他组织重复收集”。这在一定程度上免除了数据利用机关对案件事实的全面调查义务。不过，《政务数据共享条例》第26条第2款要求，数据利用机关发现共享数据不准确或不完整时，应及时向数据提供机关提出数据校核申请。这实际上为数据利用机关设定了合理审查义务。这种义务采取理性人标准，要求数据利用机关结合已有资料，对比、审查获取的数据是否有矛盾、疏漏等明显错误。判决时，法院应在判决说理部分详尽说明各机关的责任性质。例如在志某案中，应审查并说明数据提供机关共享错误数据的行为是否存在主观过错或重大过失，数据利用机关是否已尽全面调查义务或合理审查义务。通过这种方式，衔接行政系统内部的败诉案件过错责任追究与容错免责机制，监督行政机关积极主动纠错，实质性化解争议。在具体判决上，对于数据提供机关，可责令在限定期限内更正、删除信息，消除影响、赔礼道歉；对于数据利用机关，即使其能够援引《政务数据共享条例》第19条第1款规定作为责任抗辩事由，也应判决其在限定期限内更正、删除信息，或者重新作出行政行为。

（三）司法建议与协助执行通知书的双路径

《行政诉讼法》第94条规定，“当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书”。实践中，行政机关公然拒绝履行生效裁判的极端情形虽不多见，[62]但在本文讨论的情形下，其更可能以技术性理由推诿或变相拒绝。此时，法院应当根据《行政诉讼法》第96条规定采取相应措施，例如对该行政机关负责人按日处以罚款、公告行政机关拒绝履行的情况，或者向监察机关、该行政机关的上一级行政机关提出司法建议，以坚决推动裁判执行。

而当等级制结构中上级机关没有在立审阶段进入诉讼程序，致使案件陷入“胜诉无实益”的困境中时，法院可向该上级机关制发协助执行通知书，督促其修改系统或调整内部指令。若上级机关拒不履行协助执行义务，相对人应当另行起诉其前阶段行为。原因在于，生效判决已认定了下级机关最终阶段行为的违法性，而上级机关参与作出了这一违法行政行为，其前阶段行为由此外部化，从而具备被诉可能。

在协商制结构中，若数据提供机关没有在立审阶段进入诉讼程序，被告数据利用机关应当根据《政务数据共享条例》第26条第2款规定，在执行阶段中向数据提供机关提出数据校核申请。数据提供机关应当自收到政务数据校核申请之日起10个工作日内予以核实、更正并反馈校核处理结果，否则应根据《政务数据共享条例》第39条规定处理。相对人也可以直接对数据提供机关提起诉讼。

此外，实践中跨部门协同还可能出现等级制结构与协商制结构交织的复杂情况。例如数据利用机关因其上级机关推行统一平台而不得不运用数据提供机关的错误数据作出行政行为。此时，数据提供机关、数据利用机关与其上级机关均为适格被告，前两者之间适用协商制结构规则，后两者之间适用等级制结构规则。

余论：行政诉讼制度的组织法功能

数字政府“正在变成一个看似无懈可击的高效系统，而不是一个拥有可识别、易知晓责任主体的组织”[63]。这种权责混沌的状态带来了有权无责、无权有责的错位，严重妨碍相对人获得实质性救济。通过区分等级制与协商制两种权责结构，法院得以在个案中识别真正行使权力的主体，判予其相应责任。这不仅填补了行政自我纠偏的惰性，也回应了相对人的诉求，以穿透式审判实现行政争议的实质性化解，从而由“定分”走向“止争”。

另一方面，行政诉讼制度亦可通过“止争”反向促进“定分”，发挥其组织法功能。在本文讨论的情形中，司法裁判特别触及到行政职权的来源、行使与转移，能够为数字行政方式的合法性划定框架。这就超越了对特定诉讼当事人的影响，[64]而可以普遍指引类案裁判，进而辐射至行政组织法领域，为构建适应数字时代的行政权责分配结构提供司法方案。[65]具体而言，在等级制结构中，法院止争的方案警示上级机关：纵使借助数字技术强化政令贯通，也不能破坏层级之间的正常分工，尤其不能通过技术系统架空或替代下级机关的个案裁量权。在协商制结构中，各参与机关应当厘定各自职责边界，做到“职权之所在，即职责之所在”：数据提供机关须确保数据准确，数据利用机关也应尽审查之责，否则须各自为其履职不当负责。

行政诉讼制度组织法功能的实现，还仰赖于法院释明权的有效运用。通过面向行政机关阐释行政行为的违法性要件，法院可以推动个案中的权责配置标准转化为行政系统在数字治理中的自律规则[66]——因责配权、责权一致、主体明确。[67]此时，行政诉讼不再仅是“矛盾回应型”的，也是“规则确认型”的。这提示我们，纸面的分权不论如何精致，都不能确保在实践中得到遵循，权责分配的效果取决于是否存在刚性约束。司法个案的审判恰恰为维护这种分权关系提供了不可或缺的保障。司法机制与政治机制应当各司其职、互为补充，共同担负确认、巩固与维护良善行政组织规则体系的使命。[68]

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【注释】

[1] 叶必丰：《需上级指示行政行为的责任——兼论需合作行政行为的责任》，《法商研究》2008年第5期。

[2] 王锡锌：《数治与法治：数字行政的法治约束》，《中国人民大学学报》2022年第6期。

[3] 张梁：《数字政府的“效能—法治”张力及其调适框架》，《人文杂志》2024年第5期。

[4] 刘风民诉济南市公安局交通警察支队道路交通管理案，山东省济南市历下区人民法院（2020）鲁0102行初550号行政判决书。

[5] 刘风民诉济南市公安局交通警察支队首次执行案，山东省济南市历下区人民法院（2021）鲁0102执1910号执行裁定书。

[6] 例如，在周某诉南京市溧水区民政局等不履行行政登记职责纠纷案中，周某于2020年8月经法院调解离婚，但截至诉讼前，婚姻登记信息系统仍显示已婚状态，影响了周某通过线上办理任何同婚姻登记系统联网的其他事宜。周某多次求助仍无法解决信息错误问题，直至提起诉讼。这起历时三年之久的婚姻登记错误纷争涉及多个部门，包括但不限于南京市12345政务热线服务中心、南京市民政局、溧水区民政局、江开区法院。参见江苏省南京市中级人民法院（2023）苏01行101号行政判决书。

[7] 李志敏诉滦州市公安局依法删除违法犯罪记录案，河北省滦州市人民法院（2024）冀0284行初36号行政判决书。

[8] 余凌云：《数字时代行政审批变革及法律回应》，《比较法研究》2023年第5期；王锡锌：《政务数据汇集的风险及其法律控制》，《华东政法大学学报》2024年第3期；王锡锌：《数治与法治：数字行政的法治约束》，《中国人民大学学报》2022年第6期；施立栋：《自动化行政中的人工干预机制：以公安领域为例》，《中国社会科学院大学学报》2022年第6期。

[9] 王贵松：《行政裁量的构造与审查》，中国人民大学出版社，2016年，第47页。

[10] 《最高人民检察院公报》2023年第3号。

[11] 王锡锌：《政务数据汇集的风险及其法律控制》，《华东政法大学学报》2024年第3期。

[12] Mark Bovens, “Public Accountability,” in Ewan Ferlie, Laurence E. Lynn, Jr. & Christopher Pollitt eds., The Oxford Handbook of Public Management, Oxford University Press, 2005, pp. 189-192.

[13] 如马超诉四平市公安局交通管理支队履行法定职责案，吉林省四平市铁东区人民法院（2019）吉0303行初69号行政判决书。

[14] 《最高人民法院关于公安交警部门能否以交通违章行为未处理为由不予核发机动车检验合格标志问题的答复》（〔2007〕行他字第20号）。

[15] 实践中基层行政机关向上反馈及寻求问题解决的渠道并不畅通。在类似刘风民案的不少案件中，基层公安交管部门也通过各种形式层层上报至公安部，但均未果。参见施立栋：《自动化行政中的人工干预机制：以公安领域为例》，《中国社会科学院大学学报》2022年第6期。

[16] 马超诉四平市公安局交通管理支队履行法定职责案，吉林省四平市铁东区人民法院（2019）吉0303行初69号行政判决书。

[17] 河北省滦州市人民法院（2024）冀0284行初36号行政判决书。

[18] 广州铁路运输中级人民法院（2017）粤71行终1001号行政裁定书。

[19] 米歇尔·克罗齐耶、埃哈尔·费埃德伯格：《行动者与系统：集体行动的政治学》，张月等译，格致出版社、上海人民出版社，2017年，第39页。

[20] 在我国的政治现实中，上级机关的业务指导虽不具备强制性，但由于上级机关在干部职务任免与晋升等方面拥有较大话语权，因而使业务指导形成隐形权威，具备近乎于领导关系的实际约束力。

[21] 《公安机关组织管理条例》第3条。

[22] 罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社，1999年，第89页；《公务员法》第14条规定，公务员应当忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；第59条规定，公务员应当遵纪守法，不得拒绝执行上级依法作出的决定和命令。

[23] 朱光磊、黄雅卓：《从“职责同构”到政府职责体系：基层负担过重现象的生成与破解》，《中国行政管理》2024年第4期。

[24] 王锡锌：《政务数据汇集的风险及其法律控制》，《华东政法大学学报》2024年第3期。

[25] 何海波：《行政诉讼法》（第3版），法律出版社，2022年，第300页。

[26] 余凌云：《数字时代行政审批变革及法律回应》，《比较法研究》2023年第5期。

[27] 法律、法规把行政职权授予特定层级的地方政府部门，上级政府部门能否根据其“领导”或者“指导”职责，代行这一职权？目前有个别法律明确规定，上级政府部门在一定情况下可以直接行使下级政府部门的职权，例如《环境保护法》（2014年）第67条第2款，但多数法律对此并不明确。参见何海波：《行政诉讼法》（第3版），第301页。

[28] 唐天伟、郑锦程：《中国地方政府行政效能研究的演进与前瞻》，《江西师范大学学报（哲学社会科学版）》2025年第5期。

[29] 展鹏贺：《数字政府协同原则的规范内涵及制度展开》，《行政法学研究》2025年第5期。

[30] 习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》（2022年10月16日），习近平：《习近平著作选读》（第一卷），人民出版社，2023年，第34页。

[31] 王锡锌：《数治与法治：数字行政的法治约束》，《中国人民大学学报》2022年第6期。

[32] 玛蒂尔德·柯恩：《作为理由之治的法治》，杨贝译，《中外法学》2010年第3期。

[33] 王锡锌：《数治与法治：数字行政的法治约束》，《中国人民大学学报》2022年第6期。

[34] 余凌云：《行政诉讼法是行政法发展的一个分水岭吗？——透视行政法的支架性结构》，《清华法学》2009年第1期。

[35] 张新宇：《实质性解决行政争议背景下纠纷解决模式的选择》，《法商研究》2025年第2期。

[36] 贾圣真：《行政诉讼制度的组织法功能：现实图景与未来走向》，《苏州大学学报》（法学版）2022年第2期。

[37] 牟逍媛：《谈诉讼经济原则》，《政治与法律》1998年第5期。

[38] 弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社，2003年，第199页。

[39] 何海波：《行政行为对民事审判的拘束力》，《中国法学》2008年第2期。

[40] 贾圣真：《行政诉讼制度的组织法功能：现实图景与未来走向》，《苏州大学学报》（法学版）2022年第2期。

[41] 王青斌：《行政诉讼被告认定标准的反思与重构》，《法商研究》2018年第5期。

[42] 杨小军：《我国行政诉讼被告资格认定标准之检讨》，《法商研究》2007年第1期。

[43] 沈岿：《行政行为实施主体不明情形下的行政诉讼适格被告——评“程宝田诉历城区人民政府行政强制案再审裁定”》，《交大法学》2019年第3期。

[44] 叶必丰：《需上级指示行政行为的责任——兼论需合作行政行为的责任》，《法商研究》2008年第5期。

[45] Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, Verlag C. H. Beck, 17. Auflage, 2009, § 9, Rn. 24.

[46] 徐键：《论多阶段行政行为中前阶段行为的可诉性——基于典型案例的研究》，《行政法学研究》2017年第3期。

[47] Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I, 8. Aufl., 1971, § 46 V, S. 334.

[48] 熊勇先、苗玉霖：《司法视域下内部行政行为的外化条件》，《法律适用》2021年第8期。

[49] 刘飞、谭达宗：《内部行为的外部化及其判断标准》，《行政法学研究》2017年第2期；熊勇先、苗玉霖：《司法视域下内部行政行为的外化条件》，《法律适用》2021年第8期。

[50] 沈岿：《行政行为实施主体不明情形下的行政诉讼适格被告——评“程宝田诉历城区人民政府行政强制案再审裁定”》，《交大法学》2019年第3期。

[51] 伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社，1986年，第419页。

[52] 何海波：《司法决策的合法性：以尚俊俊“被结婚”案为例》，《中外法学》2023年第6期。

[53] 黄学贤：《行政诉讼中法院应当通知其参加诉讼的第三人》，《辽宁大学学报》（哲学社会科学版）2020年第1期。

[54] 章志远、孙欣悦：《行政诉讼释明的功能展开与制度完善》，《人民司法》2025年第9期。

[55] 顾培东：《中国法治语境下的司法建议：机理、运用与制度完善》，《法学研究》2025年第1期。

[56] 例如《个人信息保护法》第8条、第46条；《政务数据共享条例》第19条、第26条。

[57] 刘飞、谭达宗：《内部行为的外部化及其判断标准》，《行政法学研究》2017年第2期。

[58] 黄宇骁：《行政机关信息管理行为的司法规制》，《行政法学研究》2024年第3期。

[59] 郑晓军：《数据跨部门流动的风险与问责》，《中国行政管理》2022年第11期。

[60] 何海波：《司法决策的合法性：以尚俊俊“被结婚”案为例》，《中外法学》2023年第6期。

[61] 新堂幸司：《新民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社，2008年，第455页。

[62] 何海波：《行政诉讼法》（第3版），第712页。

[63] Simone van der Hof and Marga M. Groothuis eds., Innovating Government: Normative, Policy and Technological Dimensions of Modern Government, T. M. C. Asser Press, 2011, p. 461.

[64] Peter S. Menell and Ryan Vacca, “Revisiting and Confronting the Federal Judiciary Capacity ‘Crisis’: Charting a Path for Federal Judiciary Reform,” California Law Review, Vol. 108, No.3, 2020, p. 865.

[65] 贾圣真：《行政诉讼制度的组织法功能：现实图景与未来走向》，《苏州大学学报》（法学版）2022年第2期。

[66] 章志远、孙欣悦：《行政诉讼释明的功能展开与制度完善》，《人民司法》2025年第9期。

[67] 陈鹏宇、徐继敏、刘雨霖：《行政体制改革中责权关系的理论反思与逻辑重构》，《电子科技大学学报》（社科版）2025年第1期。

[68] 姜峰：《央地关系视角下的司法改革：动力与挑战》，《中国法学》2016年第4期。