引言

在现代的建设规划法领域，规划许可制度已深刻重塑建筑相邻关系的规范格局，公法调整相邻关系的规范体系正逐步成型。当前我国相邻关系理论研究存在明显的二元割裂：一方面，传统私法理论固守《民法典》物权编的规范框架，将相邻关系简单归为民事主体间的权利义务关系；另一方面，公法学者多聚焦于行政规划权的行使问题，忽视其对民事权利的实质影响。这种理论分野导致两个关键问题未能澄清：其一，公法规范及其制度工具如规划许可等对民事相邻关系的具体影响；其二，公法规范与私法规范在相邻关系调整中的协同机制。立法现状亦反映出这种理论困境：《民法典》虽规定了相邻关系的私法救济途径，却未明确其与《城乡规划法》等公法规范的适用关系；而行政法规范体系虽日益完善，但对规划许可的私法效果缺乏系统性规定。此种分裂的格局也造成民法学说和实务中，长期存在一种强调公法与私法应严格区分的二元论，认为公法与私法上的相邻关系应分别在不同轨道上独立运行。然而，这一观点与我国民法学说和实务逐步深化认识公法影响私法权益的趋势不符。最高人民法院2023年发布关于涉规划许可相邻纠纷的典型案例却表明，相邻纠纷首先应在行政程序中得到处理，并应以行政决定为主导、以民事救济为补充。[1]

这一司法实践为探索公法与私法在相邻纠纷解决上的双轨协同提供了新的思路，也为我国《民法典》中相邻关系条款的解释提供了重要的启发。因此，在学理上应进一步深入研究公法与私法在具体问题解决上的相互影响与塑造。本文主张，公法与私法应整合为“交互性支持秩序”，打破双轨并行或二元论的既有观念。在此基本认识下，本文聚焦相邻纠纷解决这一核心问题，通过分析公法与私法在相邻关系问题中的互动，致力于构建相邻纠纷解决的公私法交互支持模式。就此而言，本文也将超越对典型案例的讨论，尝试在追溯其理论渊源的基础上进行反思，进而提出具有普遍适用性的解决方案。

一、公私法交互支持模式构建的现实动因

在我国现行法律体系中，相邻关系已突破传统私法规范的单一调整模式，转而成为建设规划管理领域公法规范的重点规制对象，并由此演变为兼具公法属性的复合型法律关系。然而，当前仍存在一种将公法与私法视为二元对立的倾向，否认二者之间协同的可能。2023年最高人民法院发布的关于规划许可相邻纠纷的典型案例，反映出司法层面对公私法双轨并行模式的突破，可被视作通过行政行为私法形成作用理论构建交互支持模式的尝试。但鉴于该理论目前在民法学理上受到的质疑，交互支持模式的构建宜采取更易为民法学界接受的替代性方案。

（一）公私法规范关系的认识变迁

尽管公法与私法的二元界分长期被大陆法系奉为法学理论的基石，但这种划分并非超验的永恒真理，而是特定历史语境下因应社会变迁的功能性表达。[2]法学理论界正日益摒弃公私法二元对立的僵化思维，转而积极探索部门法之间的开放与合作，例如在当前的研究中强调公法与私法之间可基于对相同法益的保护构造，通过“协动”实质性保护和实现法益。[3]换言之，公私法规范的嵌套与耦合，形成了当下日益复杂的规范体系。若缺乏对公法与私法规范之间的系统性协调，规范体系中的内部张力便会外溢为规范适用的相互冲突与政策效果的相互抵消。因此，面对公私法交叉的问题领域，传统的单一部门法思维已捉襟见肘，亟须新的理论范式形成对公私法规范的整体法教义学解释。[4]

具体到相邻关系的问题，我国法律体系中的相关规范不仅有《民法典》物权编第288条至第296条的规定，还应涵盖公法上的各类调整机制。民法相邻关系着眼于不动产物权的行使，主要调整相邻、毗邻的不动产权利人之间的权利义务关系。[5]依照相邻人所受妨害的程度及其实际损失，相邻人在民法上受到的保护主要包括防御性请求权和损害赔偿请求权两种类型：前者指向对已有不动产妨害的排除或可能妨害的防止（物权请求权），在特定情形下对妨害的容忍义务会产生相邻人的牺牲性补偿请求权；后者指向对相邻人所受实际损失的填补（侵权请求权），根据妨害的类型（生活或生产活动）确定以过错还是无过错为归责原则。[6]公法规范则主要着眼于对建设活动及其使用方式的行政监管，包含行政许可等规制措施。[7]进一步而言，空间利益的分配以及相邻关系的调整并非单纯基于民法上的不动产物权，而是以空间规划作为基本前提，并通过规划许可等手段实施。例如我国《城乡规划法》第3条第1款确立了“先规划，后建设”的原则，第37条至第41条规定了建设活动必须以获得规划许可为前提。规划许可的作出，需全面考量可能构成许可条件的各项公法规范，甚至包括行政机关制定的技术标准（如日照间距规定），从而充分权衡空间利益的具体分配。[8]相比之下，民法上的相邻关系主要以特定不动产物权的个别情况为规范对象，仅在个案层面实现非合同性的使用利益均衡。[9]此外，从相邻人的角度而言，建设规划法中的许可程序使其在建设妨害已经发生之前，就可以基于其在行政法上受保护的地位寻求法律救济。[10]当前，已有不少地方性法规明确要求规划许可审批中考虑相邻人的利益，使相邻人的保护具备了明确的公法规范基础。[11]

关于空间的规划利用，除了上述以调整相邻人之间私益冲突为核心内容的公法规范，还存在涉及各类空间区域划定的公法规范。例如，河道管理范围的划定、航道保护区范围的划定、道路两侧建筑控制区范围的划定、文物保护单位保护范围的划定、水源保护区范围的划定等。这类空间划定行为或许在客观上形成了某种意义上的“公法相邻关系”，但其调整的核心并非相邻人之间的私益关系，而是主要涉及公共设施或公共区域范围内的公益与私益之间的关系，本质上属于公物法上“公共用物的使用关系”。[12]例如我国《航道法》第24条至第37条规定明确，在航道上建筑或进行其他使用的许可条件主要仅涉及航道的通航条件，保障航道作为公共用物供一般公众使用的公益属性。因此航道保护区范围的划定行为本身并不会直接影响相邻人之间的私益关系，其所构建的实质上是作为公共用物的航道与私人利用者之间的公益与私益关系。由于这类关系并非本文主要研究的公法与私法在调整相邻人之间私益关系时形成的双轨问题，故在此不作进一步展开。

（二）公私法交互支持的模式引入

尽管我国民法学界在总体上肯定了空间规划等公法制度对相邻关系具有实际影响，但长期以来，仍有不少学术和实务见解倾向于否定规划许可具有私法形成作用。例如，有实务观点认为，取得建筑相关的规划许可证不能免除建造方的侵权责任。[13]民法评注中也指出，取得规划许可证等不能作为相邻人主张权利时的有效抗辩。[14]在此观念下，规划许可与民事相邻纠纷的案件审理处于平行关系，行政机关的认定结论难以得到法院的尊重。在司法实践中也能看到支持该观点的裁判案例，如有的法院明确指出合法行政许可不能当然构成民事争议的预决事实或前提；规划许可仅仅是法官裁量判断相邻人是否受妨害时考虑的证据之一。《北京市三中院调研城市采光权纠纷的相关认定》中也提到，“侵权的建筑物是否经过合法的行政审批不是侵权与否的判断标准”[15]。上述司法实践反映出一种倾向，即在相邻纠纷的民事审判中，法院并不以规划许可为约束，而是综合民法规范与个案事实自主认定权利义务关系。[16]此外，既有讨论对规划许可能否构成侵权责任违法阻却事由的问题亦关注有限。[17]这主要是由于我国学界通说并未严格区分违法性与过错，现行法亦未将违法性明文规定为责任要件。[18]

上述民法学界和实务中的公私法二元论，虽然为相邻人的法律救济保留了民事与行政诉讼同等的双重途径，却也导致规划许可与民事审判在相邻纠纷的解决上各行其是，有损法秩序的统一性和安定性。此种制度安排不仅加剧了行政与司法判断冲突的风险，也使建设人面临高度不确定性，同时承受行政裁量和司法裁量的双重影响，不得不大幅提高建设成本预期。从宪法财产权保护的角度看，因行政与司法判断冲突而导致建设人的过度负担，也可能构成对基本权利不合比例的干预。在我国持续推进城市更新、鼓励和支持老旧小区居民建设完善无障碍设施的背景下，研究这一问题的现实意义尤为突出。[19]

有鉴于此，有必要在以相邻关系作为公法与私法的交界地带的认识前提下，引入“交互性支持秩序”（wechselseitige Auffangordnungen）这一理论观念，从制度协同的角度构建规范适用模式。该理论最初是在讨论环境领域国家规制与私人规制关系的问题背景下提出，旨在描述两种法律领域中法律工具之间的互动关系。[20]这种互动关系的本质是制度之间的相互协调，其处理的核心问题在于：当某一法律领域中存在规范不足时，如何借助另一法律领域来“补充”；或者是，当一方的规范体系出现缺陷时，另一方的规范体系得以被使用；又或者是，一方提供了另一方所不具备的精细化调控。[21]此种互动关系应被纳入法律的体系化发展中，以应对并调和法律体系构建过程中日益明显的分割化趋势，进而在公法与私法两个法律领域之间建立起联系与交流的机制。[22]换言之，基于交互支持的理念指引，公法与私法在保持自身独立性的同时应相互起到补充、减负和引领的功能，而非先验地赋予某一规范在交界事项上的优先地位。具体到相邻纠纷解决的问题上，交互支持的模式构建存在两种可能的方案：第一，着眼于公法对私法的“干涉”，通过行政行为的私法形成作用，在相邻纠纷的解决中发挥公法对私法的减负、引领功能和私法对公法的补充功能；第二，着眼于私法对公法的“参照”，通过将公法规范及其制度工具作为民事审判的次级法源，在相邻纠纷的解决中发挥私法自身的减负、引领功能和公法对私法的补充功能。值得注意的是，宪法尽管在性质上属于公法，但在交互支持的模式构建中作为部门法共同的上位规范，对各个部门法的规范适用发挥统一的价值引领与边界划定作用。

（三）私法形成作用理论及其问题

最高人民法院在2023年发布的典型案例可以说是前述交互支持模式构建中第一种方案的体现，不仅为老旧小区改造建设过程中相邻纠纷案件的司法裁判和行政执法提供指引，而且更进一步突出了规划许可对于相邻关系的法律意义。[23]在公布的十一个典型案例中，除三个案例外（案例五、案例七、案例十一），其他案例均涉及行政机关对加装电梯的审批手续，其中有两个案例明确提及规划部门核发了规划许可（案例四和案例八）。[24]根据《城乡规划法》第40条的规定，加装电梯的工程建设前必须先取得规划主管部门核发的建设工程规划许可证。从上述案例的裁判结果来看，当加装电梯的建设人已经取得有效规划许可或相关行政许可时，除促成达成调解协议外，法院均选择支持加装电梯建设人的诉求，判令相邻人停止对施工的阻挠、赔偿损失或驳回其拆除电梯或停止施工的诉讼请求。在裁判理由中，多数法院的见解认为取得行政许可的加装电梯建设是合法权益并受法律保护。此外，也可以发现法院在一定程度上更倾向于引导相邻纠纷尽早通过行政程序获得解决，如案例四的“典型意义”部分中特别提到，“在加装电梯的公示审批过程中，低层业主应当合理行使自己的异议权，在法定的批前公示时间内向相关行政部门提出主张，从而实质性解决加装电梯方案争议”。但值得注意的是，法院在裁判理由中也没有因为有效行政决定已经作出，而完全排除相邻人提起民事诉讼的可能性。上述司法实践中的处理方式在一定程度上突破了既有的双轨并行模式，超越了公私法二元论的思维窠臼，可通过行政行为的私法形成作用理论获得较为充分的解释。

“行政行为的私法形成作用”也被称为“私法形成性的行政行为”，是对行政行为规范性要素内容的一种解释。其在产生公法规范作用的同时形成私法上的法律效果，即设立、变更或废止私法上的法律关系，从而具有双重的规范作用（doppelte Regelungswirkung）。[25]这一受到行政行为形成的私法关系通常存在于相对人和第三人之间。最典型的情形是相对人和第三人的合同效力取决于行政机关的许可。[26]私法形成作用这一概念通常使用的是一种狭义的理解，即行政行为的规范目的直接指向私法关系的形成，且无须额外的强制执行就能够达到规范作用所欲实现的私法效果。[27]但值得注意的是，理论上还存在“间接的”（mittelbar）或“可能的私法形成作用”（Eventualfälle）这一特殊类型。所谓间接的或可能的私法形成作用是指，只在特定条件满足的情形下能够形成私法关系。[28]将二者相比，规划许可所产生的私法形成作用更接近于“间接的”这一类型。因为从一方面来看，依据《城乡规划法》第三章“城乡规划的实施”中涉及规划许可的相关规定，规划许可的规范内容主要是对建设项目的合法性确认，而非对相邻人民事权利的直接形成；从另一方面来看，在我国《民法典》第293条（相邻通风、采光和日照）和第294条（不可量物侵害）的规定中，立法者有意将国家有关标准和规定（“不得违反国家有关工程建设标准”“不得违反国家规定”）作为判断相邻人受侵害的依据，并主要委诸行政机关为相邻人的利益提供保护。[29]换言之，《民法典》第293条和第294条中的“违反国家标准”“违反国家规定”等表述，不仅是侵害相邻人责任中的“违法性”构成要件，[30]更准确的理解应当是“违反行政规范性”。因此，规划许可的规范内容（合法性确认）对民法上的相邻关系具有间接的私法形成作用，能够通过界定《民法典》第293条和第294条中相邻人的保护范围，排除相邻人停止或排除建设妨害的民事请求权。这在逻辑顺序上可总结为：合法性确认→不构成侵害相邻人→排除防御性请求权。具有存续力（不可诉请撤销）的规划许可基于行政行为的构成要件效力约束民事审判，[31]法院在民事诉讼中原则上不得再自行审查规划许可的合法性或重新认定相邻人基于《民法典》第293条和第294条的上述请求权，从而形成以行政程序和救济为主导、民事救济为补充的功能互补机制。

尽管规划许可的私法形成作用并非指向民事审判对行政机关的绝对尊让，仍可从基本权利保障的维度，结合比例原则、程序性保障和国家保护义务等具体要求厘定私法形成作用对相邻人基本权利干预的限度；[32]但必须指出的是，前述理论构建实质上将相邻人在私法上的物权保护依附于公法上的合法性判断，[33]也会面临民法学界中的一种质疑观点，该观点认为侵害的违法性并非物权请求权发动的一般条件，因此合法性判断未必能在相邻纠纷中阻却物权请求权的行使。[34]这一质疑与前文关于侵权责任的违法性要件讨论相呼应，均折射出类似的理论困境：在我国民法体系中，违法性要件尚未获得广泛共识，且行政合法性能否免除民事责任亦缺乏深入探讨，这正是当前我国公私法制度衔接的主要难点所在。更进一步而言，行政法学内部对于私法形成作用理论和构成要件效力也未能完全形成共识，也有行政法学者倾向于否定规划许可对民法相邻关系的形成作用。例如有观点指出，当行政行为和民事争议问题具有不同的构成要件时，应当否定二者之间的关联，不必要求司法裁判与行政决定之间保持一致。[35]还有观点认为，行政许可的合法要件与侵权责任的构成要件在价值和内容上存在显著差异，规划许可法定程序中对相邻人参与的保障不足，因此规划许可不能排除民事权利的主张。[36]就上述质疑观点而言，虽然不能完全否定本文前述对规划许可私法形成作用的理论证成，但对于交互支持模式的构建而言，显然有必要进一步考察主要从私法自身制度发展进行构建的第二种方案，探索更能为民法学界接受的相邻纠纷解决路径。

二、公法作为民事审判的次级法源

前述交互支持模式构建的第一种方案旨在消除公法与私法之间制度衔接的障碍，因此需要借助行政行为的私法形成作用理论突破既有的公私法界限。而第二种方案是从法源理论着手，旨在通过私法对公法规范方案的参照和借鉴，积极发挥公法支援私法规范的补充性功能，从而帮助民事法官确定合适的相邻纠纷解决方案。

（一）次级法源的援引必要

如前所述，仅仅将民事法律作为相邻纠纷解决的规范依据存在明显的局限，也未必能够完全实现立法者的目标设定。而从立法者的视角来看，其规范目标所追求的相邻利益之间的平衡应得到最大程度的实现，这也是《民法典》第288条规定的处理相邻关系的基本原则。因此，当民事法律规范未能提供足够充分具体的行为指引时，其不仅可能与公法规范的适用存在冲突，其自身也构成妨碍规范目标实现的障碍。[37]此时，相邻关系中的民事主体参照对其行为指引更明确具体的公法规范，不仅符合法的安定性需要，也符合立法者追求其规范目标得到实现的推定意图。在此理解下，尽管公法规范并非民事审判处理相邻纠纷的直接规范依据，但并非不可期待民事主体将其作为自身行为的规范依据并形成相应的信赖。由此观之，个别观点试图将公法规范简单排除在民事法官处理相邻纠纷所依据的法源之外，而忽视公法规范对相邻纠纷处理的具体功能，显然欠缺足够的说服力。[38]更进一步而言，至少应当寻求一个恰当的妥协方案，实现部门法之间的协调，例如将公法规范及其制度工具视为民事审判中应当参照和援引的次级法源。

对次级法源的援引在一定程度上也更符合我国《民法典》第293条和第294条的立法目的。立法中提及的“国家标准”及“国家规定”在我国当前的实践中通常并非指向形式意义上的民事法律或法规，而是由国务院下各个行政部门依据公法规范制定的技术标准，在具体实施过程中还可能需要考虑地方政府根据当地实际情况制定的进一步细化的标准。例如，涉及采光、日照、通风的问题，国家标准一般是适用由住房和城乡建设部制定的《建筑采光设定标准》以及《城市居住区规划设计标准》。[39]从比较法上来看，我国《民法典》的立法相比于《德国民法典》反而更为突出次级法源的援引必要。《德国民法典》第906条关于不可量物侵害的规定与我国《民法典》的上述规定类似，[40]但其中明确将判断标准限定于形式意义的法律（Gesetz）及其授权的法规命令（Rechtsverordnung）中规定的排放标准，从而突出（议会）法律保留的立法导向。[41]举重以明轻，既然在法律保留原则更为严格的德国法上尚且承认次级法源的援引必要，[42]那么在立法中已有明确指向的我国法上，更应肯定此种援引的正当性与必要性。

（二）次级法源的理论方案

次级法源的理论方案主要由德国学者默勒斯提出，其所针对的是传统学说中的“二元论”：区分（狭义）法源和法认知源，仅承认（狭义）法源的直接约束力，而将所有其他因素如判例、学说、行政规则等都归入非约束性的事实影响。[43]如果考虑到法认知源的重大事实约束力，二元论对法源与法认知源的严格区分则未必能够完全成立。但如果将各类法认知源根据其事实影响直接定性为（狭义）法源，则与宪法上的法律保留原则和民主原则存在明显的抵触。关于判决效力的通说也强调其通常仅在诉讼当事人之间具有约束力，而并非产生普遍的约束力。因此，可以选择一种折中的方案，借鉴关于法官法作为法源的讨论，将（狭义）法源归入“基础性法源”，在（狭义）法源/基础性法源之外承认次级法源，并对次级法源与纯粹事实性的“软法”（Soft Law）进行区分。法官法、行政规则等因而并非纯粹事实上的影响因素，而是能够作为次级法源对法官产生“参详义务”“辅助性的遵从义务”乃至“推定效力”，法官在审判时不仅有义务将次级法源纳入参考范围，而且在多种可能的解释方案中应当选择与次级法源相符合的方案，除非有特别的理由（法官的论证负担）。与次级法源不同的是，软法如学说、示范性规则等因为完全缺乏公权力的介入，没有某种可形成规范推定效力的命令，因此依然不具有任何约束力，无法对法官产生任何遵从性的义务。[44]

基于上述理论观点，公法规范及其制度工具可以作为次级法源对民事审判发挥补充性的功能。例如，行政规范性文件中的技术标准即便不具备正式的法源地位（基础性法源），其在解释和具体化法律规范方面提供的专业知识也不应被轻视。基于行政专业机构丰富的知识经验，行政机关依据公法规范制定的技术标准及其作出的具体决定本身可能具有重要的说服力，民事法官也应当在个案中予以充分考虑。在我国《民法典》体系内部也存在类似的规范要求，例如根据《民法典》第511条第1款第1项，当合同内容约定不明确且不能通过漏洞填补确定时，合同的质量要求应按照“国家标准”履行。[45]由此形成的标准引用模式要求民事法官在自由裁量的过程中妥当选用技术上的合理参照，从而发挥次级法源的客观工具优势并降低司法成本。[46]

具体到相邻纠纷的问题，不仅存在可供参照的技术标准如《城市居住区规划设计标准》（GB50180 2018)，行政机关依据《城乡规划法》第40条等规定作出规划许可决定时对相关技术标准的适用本身也因其专业性而具有重要的参照价值，从而产生与行政行为的私法形成作用及与构成要件效力类似的法律效果：民事法官对行政机关依据公法规范作出的认定结论负有参详义务和辅助性遵从义务。对于民事主体而言，如果其已依据关联的公法规范作出行为安排并经由行政程序获得相应的认可并存在值得保护的信赖，且其所依据的公法规范及其制度工具与民法规范都共同指向相邻人之间的利益平衡，则可以期待民事主体对公法规范的遵守通常能够同样实现民法规范的目标要求，因而民事法官恰当的处理方案应当是在审判中避免通过民法规范的适用增加民事主体的负担。换言之，公法规范的补充性功能可以在民事法领域进一步具体化为对民事主体的行为指引和减负作用；这实际上就是民事法领域通过吸收、借鉴公法规范，从而实现自身制度发展的过程。[47]

（三）信赖保护的具体适用

从根本上而言，民事法官对公法作为次级法源的参详与辅助性遵从义务产生自信赖保护原则的要求，“对行政这一国家组成部分的信赖不能一开始就被认定是‘与法不相干的’”。[48]信赖保护原则在个案中的具体适用，也决定了民事法官应在多大程度上参照乃至遵从公法规范及其制度工具的调整内容，即个案中的法官在实质正义和信赖保护之间进行衡量。然而，由于信赖的对象并非在民事审判中直接有效并具有普遍约束力的私法规范（基础性法源），而是作为参照对象的公法规范及其制度工具（次级法源），因此适用私法上的信赖保护原则也可能面临质疑。此时，应当将信赖保护的规范依据置于公法与私法作为部门法的共同上位法即宪法之中。信赖保护根源于宪法上法治国家原则对法的安定性的价值追求，既为公民提供了充分的守法动机，也进一步保护公民基于对法秩序的信赖而作出的行为安排及其产生的权利和利益。[49]因此，民事审判中对信赖保护原则的援引并非单纯是对私法基本原则的适用，而是宪法原则在民法上的间接适用，其价值导向应与宪法要求保持一致，从而通过宪法引导公法与私法之间的良性互动。

一般而言，当公法与私法对特定问题的规范结构越相似时，规范对象信赖的值得保护性就越高。[50]在比较两个规范领域时，尤其需要阐明和比较各自的规范目标以及所涉及的利益。如果规范对象是参照次级法源时，则由于次级法源的约束力较弱，其信赖的值得保护性应低于对基础性法源的信赖。如果次级法源被证明是违法的，则不产生值得保护的信赖。相反，规范领域差异越大，则那些信赖规范领域存在不同的人，其信赖的值得保护性就越高。如何考虑规范对象值得保护的信赖，取决于具体涉及的法律后果和制裁。

在相邻纠纷的问题上，信赖保护原则的具体适用也可导向与前述规划许可私法形成作用中基本权利保障类似的法律效果。首先，民事法官在审判中既不可直接忽视，也不可简单挪用规划许可中的认定结论，而是应当在实体审查阶段通过信赖保护原则的具体适用作出判断。其次，在建设人已经取得规划许可，但规划许可尚未产生存续力仍可诉请撤销时，信赖保护和法的安定性等宪法性法益尚不成熟，民事法官对规划许可中作出的认定仅负有较低程度的遵从义务。民事法官仍可将规划许可的合法性作为民事诉讼的先决问题，引导相邻人直接通过行政救济途径撤销许可，以尽早实现权利救济和法秩序的稳定。最后，在建设人已经取得规划许可，且规划许可已经产生存续力不可诉请撤销时，信赖保护和法的安定性等宪法性法益已经成熟，民事法官对规划许可中作出的认定负有较高程度的遵从义务，通常仅可审查建设人是否已经依照法定程序取得规划许可并遵守《民法典》设定的相关程序。然而，如果相邻人在事实上或法律上自始不能就规划许可获得行政救济，或其利益在规划许可作出时完全没有被行政机关纳入审查范围、欠缺正当程序的保障时，则建设人缺乏或仅有较低程度值得保护的信赖，民事法官对规划许可中的认定结论不负有遵从义务。[51]具体而言，①相邻人主张的利益如果在实践中一直未被行政机关或行政诉讼承认（例如景观利益），则民事法官实际上缺乏可供参照的公法规范；②行政机关或司法机关在行政程序或救济中如果只是机械适用技术标准，应推定为相邻人的利益未被真正纳入审查范围，相邻人利益的值得保护性超过了建设人的信赖利益；③相邻人的告知、陈述、申辩和听取意见等重要程序性权利未能在许可程序中有效行使，则建设人不可主张其信赖值得保护，民事法官对行政机关在此程序中作出的许可不负有任何遵从义务。

综上所述，在公法与私法交互支持的理念下，具体模式的构建既可从规划许可的私法形成作用入手，也可从公法作为民事审判的次级法源出发，二者也将导向类似的功能效果。而相比于规划许可的私法形成作用，次级法源的理论模式更为突出民事部门法领域对公法的积极借鉴和主动吸收，赋予了民事法官更大的自主空间。这一方案在具体结论上也能够较好契合最高人民法院2023年典型案例的方向指引。但无论选择何种模式，最为关键的依然是发挥宪法在公法与私法之间部门法互动的引领和划界作用，从而实现各个部门法秩序在宪法层面的统一。[52]

三、交互支持模式的实践检验：以景观利益保护为例

在完成前述理论构建后，交互支持模式的实践功能可在现实中的争议案例中得到检验，从而在实践中明确其适用方式。鉴于最高人民法院2023年发布的典型案例已就老旧小区改造中的通行、通风、采光权相邻纠纷解决提供了导向交互支持模式的方向指引，本文遂选取尚未得到充分讨论的相邻人景观利益保护案例作为考察对象，以证明交互支持模式对于相邻纠纷的解决具有普遍适用性。

（一）景观利益保护的实践问题

在实践案例中，涉及景观利益保护的相邻纠纷虽然并未得到充分的讨论，但也并不少见。例如，在规划许可诉讼领域的典型案件“念泗三村案”中，行政机关对相邻人日照权是否受到侵害的认定完全以《江苏省城市规划管理技术规定》的日照间距规定为准；而对于相邻人主张的通风权以及景观利益受到高层住宅楼侵害（破坏扬州瘦西湖景观）的问题，则直接以“没有法律、法规或技术规范的支持”为由，在未对具体的事实状况作进一步考察的前提下否定构成侵害。[53]类似的还有一起案件，在该案中原告主张自己的眺望权受到相邻建筑顶层“大气包”装置（白色塑料薄膜）光线散射的侵害。[54]此外，在实践中还存在相邻人主张与景观利益类似的精神性利益。如在“周绍全案”中，原告主张墓地改造的规划许可侵害了其“相邻权和居住权”，理由在于墓地会造成“房价下跌”“精神不快和心理压抑”，且祭奠人群会妨碍出行并产生纸灰和哭喊噪声。[55]在“杨毅案”中，原告主张与其相邻的违章建筑侵害了其经营环境权。[56]在上述案例中，建设人多数已经依照法定程序取得行政机关的规划许可，规划许可的认定结论中也涉及对相关专业技术标准的适用，但景观利益等精神性利益并未被行政机关或技术标准真正纳入考虑。

（二）交互支持模式的具体适用

以交互支持模式作为民事审判中的解决方案，既可以选择从规划许可私法形成作用的角度，也可以选择从公法作为次级法源的角度进行理论分析。首先，尽管在一般意义上应肯定规划许可对相邻关系的形成性作用，承认行政机关在相邻纠纷处理上的主导性作用，但也需要注意到相邻人的景观利益保护诉求并未被上述案例中的行政技术标准及行政程序吸纳。因此，从相邻人的基本权利保障要求出发，规划许可的私法形成作用并不涵盖相邻人的景观利益保护诉求，民事法官在案件的审理过程中仍应自主进行事实认定和法律判断。换言之，上述案例中的行政技术标准以及行政机关作出的规划许可，由于从一开始就欠缺对相邻人景观利益的考虑，因此建设人不可对此产生法院不再审理相邻人主张景观利益保护的信赖或期待，从而不构成民事法官可参照的次级法源。

其次，当行政机关在相邻人景观利益的保护上明显缺位时，法院应在民事审判中通过私法规范发挥补充性的兜底作用，从而替代行政机关履行国家对相邻人基本权利的保护义务。就此而言，民事法官应在对案件事实全面审查的基础上确定相邻人容忍义务的合理限度。[57]此时，尽管规划许可对民事法官的参考意义甚微，但其关联的公法规范可能仍然构成辅助私法规范适用的次级法源。例如，《城乡规划法》中规定的控制性详细规划也可作为调整相邻关系的规范依据，其中包含“用地性质”和“容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标”，在特定条件下也可与相邻人的景观利益产生关联。借助行政法上的保护规范理论，当控制性详细规划的制定目标明显契合当地的风景名胜区属性，且规划中的建筑限高规定客观上有利于区域景观的维护时，则无论行政机关在制定规划时是否考虑相邻人的景观利益，该限高规定都构成规划区内居民景观利益的保护规范。[58]相邻人因此得以信赖控制性详细规划中的限高规定获得遵守，民事法官从而负有对该限高规定的参详和辅助性遵从义务。尤其是当相邻居民的建筑普遍遵守了限高规定时，此种信赖便具有较高程度的值得保护性。建设人即便获得许可开发超出限高的高层建筑，也构成对相邻人景观利益的侵害，民事法官可依据《民法典》第293条禁止其建设。

最后，当缺乏客观上的判断标准时，民事法官在景观利益的保护上也应避免裁量的恣意，而是限定在景观妨碍极端不合比例的情形。这既能确保民事审判与可能并行的行政审判裁判尺度统一，又能使建设人免于陷入严重的不确定状态，从而维护宪法所追求的法的安定性价值。参考域外的司法实践，极端不合比例的情形可能包括：建设项目对周边居民产生视觉上的“压制性效果”[59]、使周边居民如同被“封闭于围墙内”[60]或如同被“困于监狱大院中”[61]、存在对邻人进行监视的显著可能性[62]、造成视觉上的折磨效果[63]等。从上述情形来看，只有当建设项目明显不符合比例原则的要求，即对相邻人视觉和精神造成的侵害相比于建筑使用的利益在个案的事实状况中表现得极为突出和重大时，才可认为其超出相邻人的容忍限度。此种判断需要民事法官结合当地居民的一般理性感受以及个案中具体的事实状况进行适当权衡，以免过于轻率地任意裁断。

（三）交互支持模式的实践价值

综上所述，通过将交互支持模式具体适用于景观利益保护这一尚存争议的相邻关系领域，其独特的实践价值得以凸显，主要体现在以下几个方面：第一，填补了行政规制与私法救济之间的结构性缝隙，实现了权利保护的实质化。交互支持模式通过承认民事法官在行政缺位时的补充审查义务，直指未被吸纳的权益损害实质，从而为景观利益提供真正有效的司法救济，避免诉讼程序的空转。第二，构建了层级化的规范适用体系，厘清了公私法界限。交互支持模式并非简单地排斥或盲从行政决定，而是确立了精细化的审查路径，通过《民法典》第293条和第294条中的转介条款形成公法与私法的制度衔接。[64]无论是选择私法形成作用理论还是选择次级法源理论进行交互支持模式的构建，都是在宪法的价值引导和框架约束下，既尊重行政机关的专业判断，又维护民事审判的独立救济价值。第三，促进了民事审判与行政审判的协同，实现公法规范和私法规范在相邻纠纷问题上的适用协调，维护了法治统一。在可能存在并行审查的案件中，交互支持模式通过信赖保护原则、比例原则等原则性条款的具体适用，避免了民行判决冲突的风险。这种动态的协调机制，最终服务于宪法层面的价值追求：实现建设人和相邻人在基本权利保护上的协调，保障法治国家下公民对法秩序安定性与统一性的预期。因此，交互支持模式不仅在加装电梯、景观利益案件中展现出其实践上的有效性，更为解决未来可能出现的新型相邻纠纷提供了一个具有普遍适用意义的理论范式。

结论

随着公私法界限在相邻关系领域的日益模糊，理论研究必须超越部门法的藩篱，在以宪法为基础的整体法秩序中重新审视行政机关、建设人与相邻人之间的三边法律关系构造。长期以来，双轨并行模式因固守公法与私法的二元对立，不仅遮蔽了公法在相邻纠纷中的调整功能，更固化了法秩序的内在裂痕，容易引发规范适用的冲突、破坏法秩序的安定性和公民的可预期性。对此，最高人民法院2023年的典型案例提供了纠偏契机，其对双轨模式的适度突破，为公私法的实质互动开启了新的可能。在公法与私法作为交互性支持秩序的理念下，基于对《民法典》第293条、第294条中“违反国家规定”等转介条款的释义，本文主要从两个方面探讨交互支持模式的构建路径：一是借助行政行为私法形成作用的相关理论，推导出规划许可对建设项目的合法性确认所具有的间接私法形成作用，实现公法对私法的减负和引领功能；二是将公法规范及其制度工具作为民事审判的次级法源，发挥公法支援私法规范调整相邻关系的补充性功能，辅助民事法官在个案中确定合适的相邻纠纷解决方案。尽管第一种方案可以较好解释最高人民法院2023年公布的典型案例，但也会面临来自民法学界的质疑。相比之下，次级法源的理论方案更能维护民事部门法的自主性。它通过明确公法规范及其制度工具在民事审判中的次级法源定位，实现私法在吸收公法发展成果的同时，避免沦为行政管制的附庸。民事法官从而能够在审判中更为主动地寻找合适的规范依据，落实各方当事人的信赖保护要求，以实现相邻关系中的利益平衡。通过在相邻人景观利益保护中的实践应用，交互支持模式的现实有效性和普遍适用性可以得到更为充分的验证。最后应当强调的是，交互支持模式的两种构建方案功能相当，无论选择何种方案，都应发挥宪法在公法与私法之间的价值引领和边界划定作用。

【注释】

基金项目：本文系2023年教育部哲学社会科学研究重大项目“构建中国自主的宪法学知识体系研究”（2023JZDZ015）的阶段性成果。

[1] 参见孙航：《服务保障人民安居———最高法、住房城乡建设部发布老旧小区既有住宅加装电梯典型案例》，载《人民法院报》2023年11月9日，第1版。

[2] Vgl. Martin Bullinger, Öffentliches Recht und Privatrecht, 1968, S. 75.

[3] 参见[日]山本隆司：《私法与公法的协动形式》，袁浦译，载《交大法学》2023年第5期，第88页。

[4] Vgl. Josef Franz Lindner, Einheit der Rechtswissenschaft als Aufgabe, JZ 2016, S. 697 ff.

[5] 参见王利明主编：《中国民法典学者建议稿及立法理由：物权编》，法律出版社2005年版，第219—220页。

[6] 参见刘尉：《<民法典>时代相邻污染侵害救济模式的体系化解释》，载《南京工业大学学报（社会科学版）》2025年第1期，第95页。

[7] Vgl. Franz-Joseph Peine, Öffentliches und privates Nachbarrecht, JuS 1987, S. 171.

[8] 代表性的案例参见《念泗三村28幢楼居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案》，载《最高人民法院公报》2004年第11期，第34—36页；陈越峰：《城市空间利益的正当分配———从规划行政许可侵犯相邻权益案切入》，载《法学研究》2015年第1期，第43—44页。

[9] 这也被称为类似于小农社会土地关系的“小邻空间”（kleinnachbarlicher Raum）。Vgl. Harry Westermann, Die Funktion des Nachbarrechts, FS Larenz, 1973, S. 1006.

[10] Vgl. Gerrit Manssen, Privatrechtsgestaltung durch Hoheitsakt, 1994, S. 45.

[11] 明确要求规划许可审批中考虑相邻人利益的地方性法规，例如《重庆市城乡规划条例》第54条、《甘肃省城乡规划条例》第20条、《河北省城乡规划条例》第34条、《台州市城乡规划条例》第25条、《唐山市城乡规划条例》第59条、《济南市既有多层住宅增设电梯规定》第5条、《南京市房屋使用安全管理条例》第32条等。

[12] 参见[日]盐野宏：《行政法Ⅲ（第五版）行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2025年版，第338页以下。大陆法系国家普遍存在此种法律观念，如法国的“公产”（domaine public）和德国的“公物”（Öffentliche Sache）概念所形成的特别的法理，其起源可追溯至罗马法。Vgl. Wolfgang Durner, § 214 Begriff, Status und Arten der öffentlichen Sachen, in: Kahl/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des Verwaltungsrechts, Band Ⅶ, 2025, Rn. 1 ff.

[13] 参见杜豫苏：《物权纠纷裁判依据新释新解》，人民法院出版社2014年版，第242页。

[14] 参见孙宪忠、朱广新主编：《民法典评注：物权编（2）》，中国法制出版社2020年版，第299页。

[15] 李香香、吴强兵：《北京市三中院调研城市采光权纠纷的相关认定》，载北京法院网，https://bjgy.bjcourt.gov.cn/article/detail/2015/03/id/1572579.shtml，最后访问时间：2025年4月20日。

[16] 参见王利明主编：《中国民法典评注：物权编》（上），人民法院出版社2021年版，第358页。

[17] 我国民法学者中也有主张将违法性作为侵权责任的构成要件之一，参见吴香香：《请求权基础：方法、体系与实例》，北京大学出版社2021年版，第83页；张金海：《论违法性要件的独立》，载《清华法学》2007年第4期；李承亮：《侵权责任的违法性要件及其类型化———以过错侵权责任一般条款的兴起与演变为背景》，载《清华法学》2010年第5期。

[18] 参见王利明：《我国<侵权责任法>采纳了违法性要件吗？》，载《中外法学》2012年第1期；程啸：《侵权责任法》（第三版），法律出版社2021年版，第309页。

[19] 当前我国行政法学界的讨论中似乎未能重视这一问题，反而有观点在一定程度上支持此种公私法二元论，参见王明喆：《相邻关系中采光权的规范性质与法律保护———兼与肖泽晟教授商榷》，载《南大法学》2023年第6期；反对公私法二元论的观点，参见章剑生：《行政行为对法院的拘束效力：基于民事、行政诉讼交叉的视角》，载姜明安主编：《行政法论丛》（第14卷），法律出版社2011年版，第409页。

[20] Vgl. Wolfgang Hoffmann-Riem, Ermöglichung von Flexibilität und Innovationsoffenheit im Verwaltungsrecht, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Innovation und Flexibilität des Verwaltungshandelns, 1994, S. 58 f.; ders., Ökologisch orientiertes Verwaltungsverfahrensrecht, AöR 119 (1994), S. 609 ff., 619.

[21] Vgl. Wolfgang Hoffmann-Riem, Öffentliches Recht und Privatrecht als wechselseitige Auffangordnungen, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Öffentliches Recht und Privatrecht als wechselseitige Auffangordnungen, 1996, S. 271.

[22] Vgl. Eberhard Schmidt-Aßmann, Öffentliches Recht und Privatrecht: Ihre Funktionen als wechselseitige Auffangordnungen, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Öffentliches Recht und Privatrecht als wechselseitige Auffangordnungen, 1996, S. 9.

[23] 参见前注[1]，孙航文。

[24] 参见《老旧小区既有住宅加装电梯典型案例》，载最高人民法院官网，https://www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/417032.html，最后访问时间：2025年5月9日。

[25] 参见严益州：《德国法上的私法形成性行政处理》，载《南京大学学报》2019年第4期，第128页。Vgl. Hubertus Gersdorf, § 174 Privatrechtsgestaltender Verwaltungsakt, in: Kahl/Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des Verwaltungsrechts, Band Ⅵ, 2024, Rn. 2 ff.

[26] 例如我国《民法典》第502条第2款规定：“依照法律、行政法规的规定，合同应当办理批准等手续的，依照其规定。未办理批准等手续影响合同生效的，不影响合同中履行报批等义务条款以及相关条款的效力。”

[27] Vgl. Gerrit Manssen (Fn. 10), S. 24 ff.

[28] Vgl. Stüer/Beckmann, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, 6. Aufl., 2025, Rn. 3673; Gerrit Manssen (Fn. 10), S. 43 ff.

[29] 参见黄薇主编：《中华人民共和国民法典释义》（上），法律出版社2020年版，第571页、第573—574页。

[30] 参见区树添、高利红：《相邻污染侵害的救济模式探析》，载《中州学刊》2019年第4期，第93页。

[31] 参见王世杰：《论行政行为的构成要件效力》，载《政治与法律》2019年第9期，第78页；前注[19]，章剑生文，第397页。

[32] Vgl. Hubertus Gersdorf (Fn. 25), Rn. 2; Gerrit Manssen (Fn. 10), S. 2 ff.早在我国《民法通则》和《合同法》的适用时期，就已经有学者关注到了国家管制影响民事法律行为效力的理论问题，并尝试引入比例原则作为效力影响的限度。参见谢鸿飞：《论法律行为生效的“适法规范”———公法对法律行为效力的影响及其限度》，载《中国社会科学》2007年第6期，第133—134页。

[33] Vgl. Eberhard Schmidt-Aßmann (Fn. 22), S. 10.

[34] 参见黄清新：《老旧小区加装电梯时低楼层业主的容忍义务》，载《荆楚法学》2025年第1期，第29页。

[35] 参见何海波：《行政行为对民事审判的拘束力》，载《中国法学》2008年第2期，第110页。

[36] 参见成协中：《行政民事交叉争议的处理》，载《国家检察官学院学报》2014年第6期，第67页。

[37] Vgl. Dominik Schäfers, Korrelative Systeminterferenzen, 2023, S. 330 f.

[38] 例如韩光明：《<民法典>相邻关系规范的体系化构造———兼论容忍补偿请求权的独立性》，载《财经法学》2022年第5期，第139页。

[39] 参见前注[29]，黄薇主编书，第571页。

[40] 《德国民法典》第906条第1款规定：“土地所有人不得禁止煤气、蒸气、臭气、烟、煤烟子、热、噪声、震动及从另一块土地发出的类似干涉的侵入，但以该干涉不妨害或仅不显著地妨害其土地的使用为限。不显著的妨害通常是指，依法律或法规命令认定的干涉不超出上述规定所确定的极限值或标准值。已依《联邦污染防治法》第48条颁布并反映技术水平的一般行政规定中的数值，亦同。”

[41] Vgl. Bettina Brückner, in: Münchener Kommentar, BGB, 9. Aufl., 2024, § 906 Rn. 16 f.

[42] 参见[德]托马斯·M. J.默勒斯：《法学方法论》（第4版），杜志浩译，北京大学出版社2022年版，第151页。

[43] 参见前注[42]，[德]托马斯·M. J.默勒斯书，第128—129页。

[44] 参见前注[42]，[德]托马斯·M. J.默勒斯书，第134—137页。与英美法上“遵循先例原则”不同，辅助性遵从义务并不需要大陆法系的法官在偏离先例时“推翻先例”或“宣布先例无效”，只需要提供偏离的重要理由即可。

[45] 在《民法典》颁布前，民法学者已在《合同法》中关注到了该问题并展开了讨论，参见柳经纬：《合同中的标准问题》，载《法商研究》2018年第1期，第128页。

[46] 参见陶丽琴：《<民法典>第511条第1项标准引用规则的解释和续造》，载《法学评论》2025年第3期，第156页。另外值得关注的相关规定还有《标准化法》第2条第3款：“强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准。”

[47] Vgl. Dominik Schäfers (Fn. 37), S. 335 f.

[48] 参见前注[42]，[德]托马斯·M. J.默勒斯书，第153页。

[49] 参见姜秉曦：《法不溯及既往的宪法意涵及其界限》，载《清华法学》2024年第1期，第175—176页。

[50] Vgl. Dominik Schäfers (Fn. 37), S. 336 f.

[51] Vgl. BGH, Urteil vom 21.1.2022 - V ZR 76/20, NVwZ 2022, S. 898 ff.

[52] 参见张翔：《宪法与法秩序统一的多重维度》，载《苏州大学学报（法学版）》2025年第6期，第6页。

[53] 参见前注[8]，《念泗三村28幢楼居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案》，第36页。在该案中法院仅认定高层住宅楼不构成对瘦西湖景观的破坏，但并未详细说明理由。在“念泗三村案”之前也有以景观利益受损为由向法院起诉规划许可的事件（“南京市紫金山观景台诉讼”“施建辉、顾大松诉南京市规划局案”），产生了一定的社会影响，但法院并未受理。参见《十八年前的南京紫金山观景台被爆破拆除始末》，https://www.sohu.com/a/287605816_419393，最后访问时间：2026年5月12日；宁晨豹：《南京紫金山顶建起“怪物”两教师状告规划局》，https://news.sina.com.cn/c/2001-10-19/381943.html，最后访问时间：2026年5月12日。

[54] 参见廖万里、格西：《拆除“大气包”———通风、采光权还是“眺望权”》，载《人民法院报》2007年12月7日第4版。

[55] 参见周绍全等60人诉山东省民政厅、青岛市规划局规划行政审批案，山东省高级人民法院行政裁定书（2001）鲁行终字第71号。类似的案件还有（2017）浙03行终417号行政裁定和（2020）琼行终738号行政裁定。在（2017）浙03行终417号行政裁定中原告还提出墓地选址有违农村风俗习惯。

[56] 参见杨毅诉浙江省慈溪市人民政府、慈溪市国土资源局土地行政管理案，最高人民法院行政裁定书（2019）最高法行申1729号。

[57] 参见王利明：《论相邻关系中的容忍义务》，载《社会科学研究》2020年第4期，第18页。

[58] Vgl. BVerwG, Urteil vom 9.2018 - 4 C 7/17, NVwZ 2018, S. 1808 ff.在该案中，建筑规划对相邻关系的具体形成可解释为：规划区内的土地使用人之间形成了相互的交换关系（服从建筑高度限制从而享受景观利益）。Vgl. Thomas Schröder/Dennis Kümmel, Vom Wannsee zu neuen Ufern, NVwZ 2018, S. 1776.

[59] Vgl. BVerwG, Urteil vom 13.1981 - 4 C 1/78, BeckRS 1981, 31321248.判决认为，被许可的建筑在与原告的房屋如此近的距离下（最短距离只有15米），从其建筑的高度和体积来看，几乎可以将原告两层半高的房屋给“压倒（erdrücken）”。由此可见，被许可的建筑与其邻人建筑的特性显然不相适应。

[60] Vgl. OVG Münster, Urteil vom 14.1994 - 7 A 2002/92, NVwZ-RR 1995, S. 188.

[61] Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 11.1997 - 1 L 7286/95, BeckRS 1997, 21556.

[62] 参见梁上上：《利益衡量论》，北京大学出版社2021年第3版，第148页。在新闻媒体报道的“玻璃幕墙曝隐私”事件中，距居民楼10米外的一幢12层的大楼外墙采用玻璃幕墙，导致居民的隐私被公开：居民睡觉、换衣服、休闲摇扇等情形都出现在了幕墙上。

[63] Vgl. BVerwG, Beschluß vom 11.12.2006 - 4 B 72/06, NVwZ 2007, S. 336.在该案中，法院认为风能发电设施转子的旋转运动造成对邻人视觉上的折磨效果（„optisch bedrängende“ Wirkung）。

[64] 转介条款的公私法制度衔接功能，参见朱虎：《规制性规范、侵权法和转介条款》，载《中共浙江省委党校学报》2014年第3期，第118页以下。