一、引言

《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》）的颁布，标志着我国生态环境法治进入法典化的新阶段。法典化的核心在于体系化，即通过总则原则的统领、共通制度的贯通与分编规则的承接，形成具有内在关联的总分结构。原分散于各单行法中的环境法制度，须重新置于法典整体架构之中，厘清其功能定位与适用方式。排污许可制度在这一体系化解释任务中尤具重要性。《生态环境法典》第174条确立以排污许可制为核心的固定污染源监督管理制度，并在污染防治编通则中专设“排污许可管理”章，以此凸显其在固定污染源环境治理中的枢纽地位。据此，深入探讨排污许可制度的应然目标与实现机制，不仅关乎该制度本身效能的释放，更将通过制度协同与体系联动辐射整个环境治理体系。作为《生态环境法典》新设的基本原则，系统治理原则为排污许可制度的体系化解释提供了规范基础。《生态环境法典》第6条规定，生态环境保护坚持预防为主、系统治理、生态优先、绿色发展、公众参与、损害担责的原则。系统治理原则被纳入法典，集中体现了“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”的生态文明理念，并回应了生态文明建设由“重点整治”向“系统治理”转变的实践要求。[1]在宏观上，系统治理原则要求协调污染防治、自然资源保护等要素立法之间的治理目标与手段；在微观上，则要求各项环境法制度面向生态系统整体利益保护，拓展跨要素保护功能。[2]由此，系统治理原则既为评价排污许可制度的现行实践提供了规范尺度，也构成理解其法典定位与转型要求的理论起点。

当前，我国排污许可制度实践仍停留于“一证式”管理的形式层面，与系统治理原则的规范要求尚存在差距。自2016年国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》以来，我国排污许可制度即确立了从“单一许可”向“综合许可”的改革方向，并延续至今。从制度演进来看，综合许可的管理范围持续扩展：原《排污许可管理办法（试行）》仅涵盖水污染物、大气污染物等排放行为；2024年实施的《排污许可管理办法》进一步将管理范围扩展至工业固体废物和工业噪声；《生态环境法典》第176条新增了对电磁辐射设施的管控要求。尽管如此，既有改革仍局限于将水、大气、固废、噪声等要素的管控要求并列载明于同一许可证，未能从实质上协调和优化各项管控要求，制度内部跨要素保护功能尚未形成。[3]系统治理原则对排污许可制度的塑造，应置于当代环境治理由“局部污染应对”向“系统性整体治理”转型的背景下理解。进而，对系统治理型排污许可应然机制与实然限度的分析，同时具有体系层面的参照意义。基于此，本文将首先阐明《生态环境法典》实施中排污许可制度的功能转型要求，继而剖析其运行机理，最后探讨该转型的实现条件与推进路径。

二、法典体系下排污许可制度的功能转型

法典体系下排污许可制度的重新定位,须揭示系统治理原则、污染防治编一般规定与排污许可专章之间的规范关联。系统治理原则在总则层面确立“生态系统整体利益保护”的目标约束，污染防治编一般规定将其转化为污染防治领域的共通要求，排污许可专章则提供将上述要求落实为个案许可义务的规则构造。

（一）系统治理原则下制度目标的重塑

分要素污染控制方法难以有效应对污染物跨介质转移问题，这构成各国排污许可制度改革的重要动因。1996年欧盟通过的《综合污染预防与控制指令》（IPPC）建立了工业排放许可的制度框架，其立法理由明确指出：分别针对向大气、水或土壤排放污染物的规制方法，容易导致污染物在不同环境介质之间转移，因而必须采取整合性污染控制方法，以实现整体环境的高水平保护。[4]这一改革逻辑同样体现在我国排污许可制度的演进之中。2017年，原环境保护部排污许可专项小组在阐释综合排污许可改革的动因时指出，实施综合许可既有助于减轻企业负担、减少行政审批事项，也有助于避免因单纯削减某一类污染物排放而造成污染转移。[5]

分要素污染控制方法的局限，源于其对环境问题的还原式理解。该方法将生态系统分割为大气、水、土壤等相对独立的环境要素，并分别设定控制要求，从而将污染控制问题简化为特定介质中的排放达标问题。在污染防治初期，受制于环境科学认知、立法资源与执法能力，此种处理方式有助于快速明确规制对象、划定执法边界，具有一定的合理性。[6]然而，随着环境风险形态日益复杂，其局限性逐渐显现。环境科学研究表明，生态系统并非大气、水、土壤等要素的简单叠加，而是由不同介质及其相互作用构成的复杂系统。大气污染物可通过降水进入水体，土壤中的有害物质也能通过食物链影响人类健康。如果仅限制特定介质中的排放，固然能解决该介质内部的即时污染问题，却可能促使污染物经由迁移、转化、累积与协同作用进入其他介质，从而引发更严重的环境后果。[7]这一现象在排污许可制度实践中已有体现。例如，中央生态环境保护督察曾通报“活性炭吸附VOCs后续处理不当导致二次污染”的典型案例，表明单项污染控制措施可能诱发新的环境风险。[8]

《生态环境法典》在基本原则条款中确立“系统治理原则”，为回应上述困境提供了明确的规范指引。2014年《中华人民共和国环境保护法》原则条款中的综合治理原则，强调综合运用多种手段对环境问题展开治理。《生态环境法典》编纂过程中，立法者在贯彻“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”这一生态文明理念的基础上，将综合治理原则进一步提升为系统治理原则。相较于原先综合治理原则侧重多种治理手段的并用，系统治理原则更强调生态系统内部各要素之间的相互作用及其整体功能维护。其核心要义在于，将“生态系统整体利益”纳入环境法规则的设计与适用之中，要求法律统筹考量特定环境利用行为对所处生态系统的整体影响，以追求生态环境的整体改善，而非特定要素的局部优化。[9]由此，系统治理原则集中展现了法典面向生态系统整体保护的价值立场，并为后续具体制度的功能重释与规则配置提供规范依据。

系统治理原则要求排污许可制度以生态系统整体利益保护为目标。在这一目标约束下，排污许可的制度运行应超越单一环境要素的达标审查，将法定许可要件的具体化、许可授予决定的作出以及许可授予后的监管，置于排污活动整体环境影响的规范评价之中。由此，排污许可在保留排污行为准入控制功能的同时，进一步成为服务于系统治理目标实现的制度工具。法典体系下的排污许可，在法形式上明显区别于以传统警察许可为原型、以解除行为禁止为中心的传统许可。制度目标的重塑为排污许可功能转型确立了方向，但尚未回答许可机关如何在个案中实现“生态系统整体利益最优”，这有待污染防治一般规定与排污许可专章共同作出说明。

（二）污染防治一般规定对系统治理目标的规范展开

《生态环境法典》在分则编内部设置通则，旨在提炼特定领域中反复出现的总体方针、治理方式和监管要求，使其发挥“小总则”的规范功能。[10]《生态环境法典》第149条位于污染防治编通则的一般规定章，集中呈现了污染防治领域的共通规范要求。[11]对于排污许可制度而言，该条既承接总则编系统治理原则所确立的制度目标，又与排污许可管理专章相衔接，为个案许可义务的配置提供解释方向。由此，第149条构成系统治理原则进入排污许可制度的通则性规范接口。具体而言，可以从目标要求、实现方式和保障条件三个层次展开。

第一，“多污染物控制协同”和“减污降碳协同增效”构成系统治理目标在排污许可制度中的具体展开，要求许可机关在同一许可决定中对排污活动造成的多重环境负担进行统合判断。固定污染源排污活动通常涉及多种污染物和多个环境介质，废气治理、废水处理、固体废物处置与能源资源利用之间亦相互牵连。因而，许可机关在配置个案义务时，一方面须考量污染物在不同环境介质之间可能发生的迁移、转化、累积与协同作用，拓展许可制度的跨要素保护功能；另一方面，基于污染防治和气候治理的同源性，也须综合考量污染防治要求与温室气体排放控制之间的相互关系，防止以资源能源高消耗或高碳排放的治理技术换取单项污染物削减。[12]又由于不同环境要素控制要求、降污与减碳要求之间可能存在冲突，许可机关须在生态系统整体利益保护的目标约束下对上述冲突进行实践调和。欧盟整合性许可制度为这一判断结构提供了例证。欧盟工业排放许可条件以最佳可行技术为基础设定，而最佳可行技术的识别须同时考量低废技术、低危害物质、废物回收再利用、资源消耗、能源效率等12项因素。[13]

第二，“精准治污”和“全过程监督管理”构成系统治理目标在排污许可制度中的实现方式，分别指向个案许可义务的差异化生成与运营期内的持续监督和动态调整。其一，“精准治污”要求许可义务的配置回应个案情境和受规制者的个体特征。这一要求体现了“定制法”的理念，其正当性在于，规制目标会通过将个案事实差异纳入考量而得以更准确地实现。[14]排污活动的环境影响始终嵌入特定环境空间、依托特定行业技术条件，并受具体排污单位运行状态和风险控制能力制约。因而，许可机关在法定要件具体化过程中，应将上述事实差异纳入考量，使许可证义务能够根据个案情况作差异化配置，而不停留于统一排放标准的“一刀切”式适用。其二，“全过程监督管理”要求纳入时间维度，于运营期内持续核验义务履行状态，并在事实基础或者规范要求发生重大变化时予以调整。排污活动具有持续性，系统治理目标的实现依赖于排污单位在运营期内对许可义务的持续履行。此外，排污许可所面对的事实与规范条件并非在发证时一次性固定，其变化可能影响既有义务与整体目标之间的适配性。行政机关应持续收集信息，周期性评估既有许可义务是否仍服务于系统治理目标实现，并在必要时予以调整。

第三，“科学治污”和“依法治污”构成系统治理目标在排污许可制度中实现的保障条件，要求许可判断建立在充分的证据基础之上，并经由法律控制使判断过程具有可说明性和可审查性。就科学治污而言，整体环境影响控制的复杂性与不确定性，要求许可机关持续收集、整合和评价与许可决定相关的信息，将生态环境影响评价、生态环境监测、污染防治可行技术和排污单位运行状态等各类材料，转化为许可判断的事实基础和专业依据。就依法治污而言，许可判断空间的扩大要求行政机关承担更严格的说明义务，就行政基准选择与适用、个案事实评价以及不同方案的环境效果差异等作出说明，从而将许可决定展开为可说明、可争辩、可审查的判断过程，防止开放性许可判断滑向无约束的裁量。

（三）排污许可专章中目标实现的规则构造

系统治理原则和污染防治编通则一般规定所提出的要求，仍需在排污许可专章的规则构造中获得承接。《生态环境法典》污染防治编通则第二章以第174条至第186条集中规定排污许可管理，构成排污许可制度运行的基本框架。其中，《生态环境法典》第180条通过规定法定许可要件[15]，将生态环境影响评价、污染物排放标准、重点污染物排放总量控制、生态环境质量改善要求、污染防治可行技术和自行监测规范等制度要求引入许可判断；第181条则进一步明确排污许可证应当记载的核心事项[16]，为许可判断结果转化为个案许可义务提供规范载体。[17]由此，第180条与第181条共同形成“法定许可要件—许可证记载事项—个案许可义务”的转化结构，为系统治理目标在个案中的实现预留了规范空间。

这一转化结构首先表现为第180条开放性要件的具体化。该条既包含“取得环评文件”“符合污染物排放标准”“符合重点污染物排放总量控制指标”等相对明确的规范要求，也包含“符合污染防治可行技术”“符合有关地方人民政府关于改善生态环境质量的特别要求”等开放性要件。后一类要件具有不确定法律概念的性质，无法仅从法律语义中直接推导出适用结论，其适用须由许可机关结合个案情况加以具体化。具体而言，行政机关通过建构中间概念，将抽象要件与案件事实连接起来；对于包含价值评价的要件，应先尽量将其转化为经验性判断内容，在经验性内容仍不足以完成评价时，再由许可机关在法律授权范围内补充必要的价值判断。[18]以“符合有关地方人民政府关于改善生态环境质量的特别要求”为例，许可机关须识别排污单位所在区域、流域、海域的环境质量状态，提取质量改善、总量削减、空间管控和特殊时段控制等具体要求，并结合排污单位对区域环境负荷的影响程度，判断是否需要加严排放限值或附加特殊运行管理义务。经由这一具体化过程，第180条中的开放性要件进入第181条所列许可证记载事项，并表现为排污口位置和数量、污染物排放种类、许可排放浓度、许可排放量、污染防治设施运行维护要求以及特殊时段排放限制等差异化的个案许可义务。

第180条开放性要件的具体化，还需要总则编共通制度和排污许可配套技术规范提供事实基础和判断基准支撑。具体而言，规划和生态环境分区管控制度提供排污单位所处空间属性、环境质量底线和管控强度的判断依据；生态环境影响评价制度通过环评文件及其审批意见，提供建设项目环境影响、污染物排放情况和污染防治措施的前端评价依据；监测制度通过提供运行期数据，为许可义务持续校正提供事实基础。同时，污染防治可行技术导则、排污许可证申请与核发技术规范等配套文件，为行业技术条件评价提供操作框架。由此，第180条构成总则编共通制度和排污许可配套技术规范进入个案许可判断的规范接口，系统治理目标也经由规则构造落实为排污单位的具体义务。

综上，系统治理原则、污染防治编通则一般规定和排污许可专章共同构成排污许可制度功能转型的规范基础。然而，规范基础所确立的仅为转型的可能性，尚未回答这一转型在制度内部应当呈现为何种结构。以下即转入制度内部，阐述系统治理型排污许可的运行机理。

三、系统治理型排污许可制度的结构展开

系统治理型排污许可制度可沿着横向与纵向两个维度展开，分别回应排污活动高度情境化与持续变动性的双重特征。横向上，行政机关须以行政基准为中介，结合区域、行业、个体三方面的事实因素，在系统治理目标的约束下进行整体权衡，将法定许可要件具体化为差异化的个案义务。纵向上，许可机关须持续监督排污单位对既有许可义务的履行情况，并在事实基础或规范要求变更时动态调整既定许可义务。

（一）横向结构：个案许可义务的差异化生成

排污活动的整体环境影响受到排污单位所处环境空间、所属行业技术条件以及自身运行管理状态的共同影响。同一许可判断中，行政机关应在系统治理目标约束下，统筹考量区域、行业与个体三类事实因素，差异化配置个案许可义务。

1. 区域差异：环境空间约束的规范意义

固定污染源排污活动始终嵌入特定环境空间之中。[19]其整体环境影响，既取决于排放浓度、排放总量、排放方式等行为特征，也受所在区域的环境质量状态、环境容量和管控强度制约。例如，某燃煤企业排放二氧化硫，若其位于京津冀等大气污染防治重点区域，可能因区域环境质量压力和重污染天气应对要求，被附加特殊时段限产、停产等控制义务，而位于普通区域的同类排放则不受此约束。区域差异进入许可判断，要求许可机关将排污活动所处的环境空间从事实背景转化为许可义务形成中的规范考量。

根据《生态环境法典》第180条，环境空间约束主要经由以下三类要件进入许可判断。其一，未达标区域的环境质量改善要求。《生态环境法典》第62条规定，未达到国家生态环境质量标准的重点区域、流域、海域的有关地方人民政府，应当依法编制限期达标规划、改善规划及其实施方案，并采取有效措施改善生态环境质量；第180条第2项将相应的“有关地方人民政府关于改善生态环境质量的特别要求”纳入许可证颁发条件，使区域环境质量改善目标转化为个案许可审查中的法定要求。其二，重点污染物排放总量控制指标。该指标关注特定区域内重点污染物排放总负荷与环境质量改善目标之间的关系，具有明显的容量约束意义。《生态环境法典》第155条至第157条确立重点污染物排放总量控制制度并将其落实为企业法定义务，第180条第2项又将其纳入许可要件，由此实现总量控制要求从区域治理层面向个案许可层面的转化。其三，特殊保护空间中的禁止性、限制性规定。对于生态保护红线、自然保护地、饮用水水源保护区等特殊保护空间，法律、行政法规可能设置禁止排放、限制排污口设置、限制项目准入等强制性保护要求。此类规范可以通过第180条第5项“法律、行政法规规定的其他条件”进入许可判断，构成不予许可、限制许可或者加严许可义务的规范依据。

上述许可要件确立了环境空间约束进入许可判断的规范通道，但其向第181条所列具体许可义务的转化，仍需借助行政基准完成。生态环境分区管控方案及其准入清单，即为此类基准的典型形态。《生态环境法典》总则编第三章规定了规划和生态环境分区管控制度。根据《生态环境法典》第66条、第67条，设区的市级以上地方人民政府应当根据本行政区域生态环境状况，制定和调整生态环境分区管控方案，将生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线落实到优先保护、重点管控、一般管控单元的划定中，并明确相应的生态环境准入清单。从制度属性来看，生态环境分区管控是一种目标导向的特殊规划制度。[20]“分区管控方案”通过管控单元标识特定环境空间的质量状态、容量限度和管控强度，“准入清单”则将上述空间约束转化为准入、限制、禁止以及污染物排放管控等具体规则。二者在实践中通常以行政规范性文件形式出现，并不直接创设排污单位的许可义务，而是作为许可机关具体化法定要件过程中须参考的基准[21]，通过平等对待原则、信赖保护原则和行政自我拘束原则对许可判断产生事实上的拘束。综上，许可机关在评价排污活动整体环境影响并配置个案许可义务时，应参考排污单位所在区域的分区管控方案及准入清单。

2. 行业差异：行业技术条件的规范意义

固定污染源排污活动依托特定行业的生产工艺、原辅材料使用和产排污过程展开，行业技术条件构成识别和评价其整体环境影响的重要依据。在源头端，原料与生产工艺决定污染物产生的种类、数量和环节，形成环境负担的初始形态；在治理端，污染防治技术又影响既有环境负担在大气、水、固体废物和能源消耗之间的转移与再分配。对于跨介质风险突出的行业，许可机关还应比较不同治理方案的整体环境效果。由此，行业差异进入许可判断，要求许可机关将排污单位所属行业的产排污机理和治理技术路径，转化为评价整体环境影响并配置个案许可义务的规范考量。

根据《生态环境法典》第180条，行业技术条件主要经由三类要件进入许可判断，并借助相关技术性基准转化为第181条所列具体许可义务。其一，污染防治可行技术要求。第180条第3项将“采用污染防治设施可以达到许可排放浓度等要求”与“符合污染防治可行技术”并列规定为排污许可证颁发条件，使污染防治可行技术取得参与个案许可审查的法定地位。其二，排污许可证申请与核发技术规范及环评文件要求。第180条第2项要求重点污染物排放符合排污许可证申请与核发技术规范、生态环境影响评价文件及其批准要求等。核发技术规范通常按照行业制定，环评文件也围绕项目生产工艺、产排污环节和污染防治措施展开评价，二者由此将行业技术条件引入许可审查。其三，自行监测方案要求。第180条第4项要求自行监测方案的监测点位、指标、频次等符合国家自行监测规范；自行监测规范多采取“总则—行业或者领域指南”的形式，能够根据不同行业的污染物类型、排放环节和异常工况细化运行期事实发现要求。在上述法定要件具体化过程中，许可机关应参考污染防治可行技术指南或导则、排污许可证申请与核发技术规范、排污单位自行监测技术指南等技术基准。

3. 个体差异：排污单位环境绩效的规范意义

排污活动最终发生于具体排污单位的生产运营过程中。即使处于同一环境空间、同一行业类型，不同排污单位仍会因设施规模、工艺水平和环境管理能力等个体差异，呈现出不同的环境绩效，并构成评价排污活动整体环境影响的重要依据。根据国际标准化组织的界定，环境绩效（Environmental Performance）是指与组织环境因素管理相关的可测量结果，通常可以进一步区分为运行绩效和管理绩效。“运行绩效”主要反映生产投入、产排污过程、设施设备运行和排放输出等运行活动的环境表现；“管理绩效”则反映培训、合规义务履行、资源配置、环境成本管理、文件化信息和纠正措施等管理活动对环境表现的支撑作用。[22]由此，环境绩效评价能够同时识别排污活动可能形成的环境负担，并预测排污单位在持续运营中控制该负担的能力。

在法典体系下，排污单位环境绩效通过“绩效分级制度”获得初步吸收，并在具体许可程序中进一步转化为许可义务强度配置的依据。《生态环境法典》第265条规定，国家加强重污染天气重点行业绩效分级，并将绩效分级水平作为重污染天气期间采取差异化应对措施的依据；第294条规定，国家推行重点行业企业污水治理与排放水平绩效分级。根据2026年生态环境部等部门发布的《关于加强重点行业大气环境绩效分级管理的指导意见》，相关绩效分级指标既涵盖工艺水平、装备水平、排放水平、能源清洁水平等运行绩效事项，也包括监测监控、环境管理、运输管理等管理绩效事项。[23]由此，绩效分级制度为评价排污单位环境绩效提供了基础。进入具体许可程序后，许可机关仍须结合自行监测、管理台账、执行报告、自动监测等运行期材料，对排污单位环境绩效进行评估与预测，据此将个体差异转化为许可义务内容与强度上的差异化配置。

（二）纵向结构：运营期内的持续监督与动态调整

排污单位的生产经营具有连续性，其排污行为及整体环境影响也处于持续变动之中。为确保许可义务持续回应环境治理需求，系统治理目标下的排污许可证后监管应当围绕以下两个方面展开。

1. 许可义务履行情况的持续监督

系统治理目标的达成，依赖排污单位在运营期内对许可义务的持续履行。为使排污单位的实际排放状态、设施运行情况和环境管理能力得以持续呈现，《生态环境法典》第183条至第185条为排污单位设定运营期义务；《排污许可管理条例》与《排污许可管理办法》则进一步细化了上述义务的履行要求。排污单位除应按照许可证要求提交执行报告，如实报告污染物排放行为、排放浓度和排放量等情况外，还须依法开展自行监测、建立管理台账、保存原始记录，并向社会公开污染物排放和污染防治设施运行信息。实行重点管理的单位，还须安装、使用并维护污染物排放自动监测设备，与生态环境主管部门联网并保证其正常运行，并在数据异常时及时报告、检查与修复。

在此基础上，行政机关应以排污许可证为主要依据，对排污活动开展检查，督促排污单位履行其法定义务。《生态环境法典》第179条第1款规定，排污许可证是对实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者进行生态环境监督管理的主要依据。然而，运营期监督检查在服务于系统治理目标的同时，本身构成对企业生产经营的持续干预。因此，如何规范行政检查权的行使成为核心问题。许可有效期内行政检查权可从启动、实施与处理三个阶段进行回应性配置。第一，在启动上强化计划性与针对性，依据排污许可管理类别、信用记录与管理需要确定检查频次与方式，使有限执法资源向风险更高的对象集中。[24]第二，在实施上采取非现场监管、材料核查、必要现场检查的递进方式。先依托全国排污许可证管理信息平台、执行报告、自行监测数据和管理台账掌握义务履行状态；在发现数据异常、记录疑点或者违法线索时，再要求排污单位说明情况并补充提交材料；材料核查仍不足以排除风险的，方组织现场检查。[25]第三，在检查结果处理阶段，应当根据义务履行状态和环境风险程度作出阶梯化回应。[26]对检查结果显示符合许可证要求的，形成监管记录，并将其作为确定后续检查频次和信用评价的依据；对存在轻微偏离或者管理缺陷的，通过提示、合规建议、责令改正和整改复核等方式，促使其恢复按证排污状态；对已经构成违法的，依法启动行政处罚或者其他责任追究程序。

2. 许可义务的动态调整

系统治理目标下的排污许可，要求个案许可义务在有效期内与目标持续适配。发证时设定的许可义务，只是基于当时的事实基础、科学技术水平与风险形势作出的阶段性安排；一旦上述条件发生变化，既有义务可能不再足以支撑系统治理目标的实现。因此，许可义务的设定不宜被理解为发证时点的一次性工作，而应被置于持续的信息收集、效果评估与修正过程之中。然而，事后调整在增加被许可人义务或者减损其权益时，可能会与法的安定性和信赖保护原则发生冲突。

在法典体系下，这一持续适配要求主要通过三类机制实现。第一，排污许可证五年有效期本身构成周期性再评估机制。有效期届满后，许可机关可以结合新掌握的信息与事实基础，重新审查许可条件，使许可证义务获得定期更新。第二，因排污单位自身的实质变化而触发的调整。《生态环境法典》第182条将新建、改建、扩建排放污染物项目，生产经营场所、排污口位置、排放方式或者排放去向发生变化，以及排污口数量、污染物排放种类、排放浓度或者排放量增加等情形，列为应当重新取得排污许可证的事由。此类情形下，排污活动已发生实质变化，原许可判断据以作出的事实前提不再成立，整体环境影响因而需要重新评价。第三，因排污单位适用的污染物排放标准、重点污染物总量控制要求发生变化而触发的调整，这也正是上述张力真正显现之处。《排污许可管理条例》第16条规定，排污单位适用的污染物排放标准、重点污染物总量控制要求发生变化，需要对排污许可证进行变更的，审批部门可以依法对排污许可证相应事项进行变更。此种变更系行政机关单方对许可持有人有利地位的事后减损，故其行使须在公益与私益之间审慎权衡，并受相应程序限制的约束。[27]污染物排放标准与重点污染物总量控制要求的变化，是科学技术发展的结果。适用新要求事后变更原先的法律状态，此种不利后果系由排污活动自身属性所致，故通常情况下国家无须提供补偿。[28]

四、系统治理型排污许可的实现条件与渐进路径

《生态环境法典》实施后，排污许可制度的系统治理转型已经具备规范基础。然而，这只能说明系统治理型排污许可具有解释上的可能性，并不能当然保证其可实现性。若要使许可机关能够围绕排污活动的整体环境影响展开判断，并根据判断结果设定个案许可义务，尚需进一步从许可判断空间的释放、许可判断的制度支撑与控制，以及改革适用范围的合理划定三个层面展开检视。

（一）规范条件：许可判断空间的释放

系统治理目标实现的规范前提在于，行政机关能够在同一许可决定中，对排污活动造成的多重环境负担作统合判断，并据此形成整体环境影响最小化的治理方案。就其性质而言，此为一种“综合性决定”：行政机关须在同一决定中同时适用不同的规范，并因目标结构的复杂性与决定面向的未来性，该类决定包含大量预测、形塑与裁量空间。[29]在此类决定中，法律仅作为框架性秩序发挥作用，通过目的条款、不确定法律概念与衡量条款设定目标、边界与程序，并以较为开放的授权规范，将具体化任务交由行政机关在个案中完成。[30]具体落实到排污许可制度中，这一构造要求在法律具体化授权下承认行政机关必要的权衡空间。

在法律层面，应突破“排放标准必须严格遵守”的既有观念，释放许可机关的判断空间。《生态环境法典》第151条规定：“排放污染物，应当符合污染物排放标准、重点污染物排放总量控制指标、排污许可管理和有关法律、法规、规章的要求。”据此，污染物排放标准经由法律规定被赋予强制性，并进一步支配许可机关的判断。在个案义务设定阶段，许可机关仅能将各环境要素下的排放限值并列叠加，而无权基于系统治理目标作整体权衡；纵使偏离某一单项排放限值更有利于整体环境保护，亦不能为之。在证后监管阶段，排放标准的刚性地位则使得监管活动仅能围绕既定排放限值展开“打勾式”的逐项核查，而无法基于整体环境影响的规范评价展开。尤为关键的是，我国排放标准体系长期存在更新滞后、指标覆盖不足、修订机制不健全等科学性不足的问题[31]，若仍坚持排放标准的强制效力，将进一步放大制度风险。在个案层面，这将降低行政机关因应事实差异的灵活性，妨碍系统治理目标在个案中的实现；在体系层面，则会削弱规制体系对技术演进与治理需求变化的回应能力，压缩制度创新空间。[32]

上述困境的疏解，须回到排放标准的规范性质，并通过解释论在法典体系内构建排放标准有限偏离机制。排放标准本质上属于技术标准，是行政机关为执行法律、借助专家知识而制定的规则，仅作为风险管理的手段而存在。[33]因此，排放标准应被定性为行政基准，为具体许可判断的作出提供参考，而非不可突破的刚性命令。随之而来的问题是，既有的规范体系能否容许这一应然定位。《生态环境法典》第151条在列举诸项要求之后，增设“有关法律、法规、规章的要求”的兜底规定，使排放标准偏离机制的建构成为可能。根据法律优位原则，行政活动固然不得违反现行法律，且法律原则上只能由法律予以变更或者废止；但这一要求并非绝对，在制度上仍允许例外存在，只是应严格限定于有更强理由的情形。[34]在“适度法典化”模式下，未来允许根据新情况在法典之外制定新法。[35]因此，在存在更充分的制度理由并取得法律明确授权的情形下，可以建立例外机制，允许行政机关在特定条件下有限偏离既有排放标准。为防止有限偏离演化为标准执行的任意豁免，相关机制至少应明确偏离的适用对象、启动条件、判断因素、程序要求与约束边界等。

（二）制度条件：许可判断的支撑与控制

法律授权下行政的具体化任务，可进一步划分为两阶段：先在个别领域中分别衡量，使各项具体法益得以被表达并在形式上予以确立；再将既已确立的个别法益纳入更广泛的衡量过程，使个别决定始终被置于具有导引性的整体关联之中。[36]这一构造对于理解系统治理型排污许可制度中许可判断的形成具有启示意义。在《生态环境法典》第180条许可要件的具体化过程中，许可机关应以承载个别领域判断的各类行政基准为中介，再结合个案事实进行整体性衡量，最终形成整体环境影响最小的义务方案。由此，系统治理目标所关涉的复杂利益，得以在法定要件具体化过程中获得实践调和。为实现此项任务，制度上至少须具备三项条件。

第一，健全承载个别领域专业判断的行政基准体系。根据《生态环境法典》第180条，许可判断须参考的基准种类多样，包括生态环境分区管控方案及其准入清单、污染防治可行技术指南、排污许可证申请与核发技术规范等。在系统治理型排污许可制度中，行政基准发挥双重功能。对许可机关，其充当法定要件具体化的中介，使个案义务的设定不必依赖临时判断，而以相对稳定的基准为起点；对排污单位，公开的基准能够为其提供明确的行为预期，并使其及时了解所在环境空间和行业技术发展的最新信息，引导其守法合规、改进生产。然而，在我国排污许可实践中，相关行政基准仍存在功能异化的问题，污染防治最佳可行技术体系的演变即为典型例证。2007年，环境保护总局发布《国家环境技术管理体系建设规划》，我国启动污染防治最佳可行技术体系建设。其初始定位是面向整体环境保护的行政基准，旨在为制定科学有效的排放标准提供支撑，但2013年后却在高压执法与严格问责背景下逐步降格为判断排放标准持续达标的辅助工具。据此，应按照行政基准的应有定位纠正此类功能异化。为保证行政基准能够有效承载专业判断，其制定与更新应满足民主性与科学性要求。在制定程序上，应强化参与主体代表性、程序透明性以及分歧意见记录与回应机制，使不同层次的利益能够进入基准形成过程；在内容上，应建立定期评估与更新机制，使行政基准体系能够及时回应技术发展与治理需求变化。

第二，加强以信息为核心要素的行政能力建设。行政基准为许可判断提供了起点，但基准本身的制定及其在个案中的适用，仍须以充分的信息为支撑。就信息的获取而言，许可机关既须掌握个别设施的排放数据、生产工艺与污染防治技术类型，也须了解设施所处生态系统的环境状况与企业自身的环境治理体系；而这些信息分散于排污单位、行业与各级机关之手，故其获取高度依赖行政机关与行业、经营者之间的协作以及各级机关之间的信息共享。就信息的处理而言，零散信息须经系统化整合、交叉校核，才能转化为支撑整体环境影响判断的事实基础与专业依据。然而，长期以强制性排放标准为中心的监管模式，使得许可机关难以迅速转向此种基于目标的判断，行政专业能力不足将成为改革的重要制约因素。[37]我国现阶段已在生态环境统计与排污许可衔接、自动监测数据分析应用以及全国排污许可证管理信息平台建设等方面形成一定基础，并在联审联查、执行报告常态化核查和专业技术支撑团队建设等方面持续推进。但其总体仍是围绕“一证式”管理形成的，距离支撑系统治理型许可的要求尚有明显差距。据此，应至少补强三类能力：围绕环境质量目标、设施特性与跨介质影响综合形成许可义务的专业能力；依托各类核算、监测与信息平台展开信息供给、整合、分析与决策，并对数据持续校核、交叉比对的能力；以及通过现场核查、动态管理与执法复核对许可实施进行持续跟踪、评估和针对性纠偏的能力。[38]

第三，藉由行政基准对裁量权的行使展开司法审查，以增强行政说理、推动行政理性化。此类基准准据型司法审查大致可从基准制定的合法性与其在个案中的适用合法性两个层面展开。[39]首先，若行政基准以规范性文件的形式存在，具备原告资格的主体可在具体案件中请求法院对其进行附带性审查。此类审查既包括形式合法性审查，如制定主体、制定内容、制定程序是否合法，也包括实质合法性审查，如是否突破上位法授权、是否符合法的一般原则。[40]其次，在对具体许可决定的审查中，法院应重点考察行政机关是否说明行政基准在个案中的适用情况，是否结合地方环境质量目标、设施特性等因素作出综合判断，是否存在机械适用行政基准、遗漏应当考虑的因素，或者无正当理由偏离行政基准且未充分说明理由或者未履行必要程序的情形。为使上述审查得以真正展开，应建立理由说明机制，要求行政机关在许可证正文或者附件中，对许可义务形成的依据、行政基准的适用或者偏离情况及其理由予以具体说明。

（三）渐进路径：优先适用对象的划定

对实现条件的分析表明，系统治理型排污许可的有效运行，既须在规范层面释放许可判断空间，又须以配套制度对这一空间予以支撑和约束。在应然层面，我国环境规制向整体环境治理转型的趋势已经明朗；《生态环境法典》实施后，系统治理型排污许可也已具备规范基础。然而，规范上的可能性并不等同于现实可行性，在制度环境尚未充分成熟的背景下过早推行全面的改革，可能逾越既有体系的能力边界。[41]正因如此，改革进路的探讨须正视应然与实然之间的距离，立足制度所欲回应的现实问题与政策目标展开，并在比较不同规制策略的制度成本与治理收益的基础上，作出审慎抉择。[42]就我国当前情形而言，短期内激进推行更大范围的一体化转型并不现实，继续固守分介质监管与统一刚性标准相结合的既有路径，也难以回应系统治理目标的要求。较为可行的方案，是在保持现行制度基本稳定的前提下，于维持现状与激进改革之间开辟一条渐进改革路径，在既有排污许可框架内推进差异化的制度再造。

差异化实施方案的建构，首先需要明确系统治理型排污许可的优先适用范围。就现阶段而言，较为稳妥的路径是将其先行限定于大型工业设施。选择大型工业设施作为优先适用对象，主要基于以下四方面考量。其一，大型工业设施污染负荷高且集中，具有显著的跨介质影响、较高的技术复杂性以及较强的区域关联度，因而最有必要通过系统治理型许可实施全面管控。其二，大型工业设施的运营者通常具备较强的技术和资金储备，能够围绕工艺过程、材料使用、能源效率与减排路径等内容持续提供较为充分的前沿信息，有效参与行政基准的制定与更新。其三，从行政机关的角度看，优先聚焦大型工业设施，有利于在监管资源有限的条件下实现执法能力的优化配置。其四，以大型工业设施为试点，也有利于控制改革风险，并为中小企业保留必要的缓冲期，从而兼顾制度推进的实际效果与负担分配的公平性。从比较法经验看，欧盟整合性许可亦面向大型设施展开，《工业排放指令》附件一通过列举具体工业活动类别及容量阈值，明确其适用对象。

大型工业设施范围的确定，可依托我国现行排污许可分类管理体系展开。《生态环境法典》第175条延续了现行制度中依据污染物产生量、排放量以及对生态环境影响程度实行分类管理的基本思路，将排污许可区分为“重点管理”与“简化管理”。该思路自2016年《控制污染物排放许可制实施方案》确立以来，经2017年《固定污染源排污许可分类管理名录》具体化，并在2019年修订中进一步完善，已经形成较为稳定的分类管理框架。具体而言，大型工业设施范围的划定，可通过在“重点管理”对象内部进一步筛选予以确定；至于“简化管理”对象，则仍维持现有监管模式。如此处理，既可避免在制度尚未成熟前过度扩大改革范围，也能够使系统治理型许可首先在最有必要且最有条件展开的场景中获得制度检验。

五、结语

法典体系下的排污许可制度，应在保留排污行为准入控制功能的同时，进一步成为服务于系统治理目标实现的制度工具。为实现这一目标，许可判断须围绕排污单位运营期活动的整体环境影响展开，并适应排污活动高度异质性与持续变动性的双重特征。排污许可制度的系统治理转型，是环境规制由分要素污染控制走向整体环境治理这一转型趋势在固定污染源监管领域的具体体现。其意义并不局限于排污许可制度本身，许可判断空间的释放、技术标准作为行政基准的性质定位以及相应司法审查模式的建构，均涉及法典实施背景下环境行政所面临的一般性问题，相关处理经验亦可为其他环境法制度的体系化解释提供参照。

【注释】

基金项目：国家社科基金青年项目“法典化时代行政法的请求权构造研究”（22CFX010）

[1]参见李鸿忠：《关于〈中华人民共和国生态环境法典（草案）〉的说明——2026年3月5日在第十四届全国人民代表大会第四次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2026年特刊，第271页。

[2]参见吴凯杰：《生态环境法典的系统治理原则及其体系展开》，载《当代法学》2025年第2期，第32页。

[3]参见刘静：《环境质量改善目标下的规制工具整合研究》，载《法学评论》2023年第3期，第169页。

[4]See Directive 96/61/EC,Recitals 7-9.

[5]参见《〈控制污染物排放许可制实施方案〉30问》，载中华人民共和国生态环境部网站，https://www.mee.gov.cn/zcwj/zcjd/201701/t20170105_394014.shtml。

[6]参见[日]黑川哲志：《环境行政的法理与方法》，肖军译，中国法制出版社2008年版，第11-18页。

[7]See Lakshman Guruswamy, The Case for Integrated Pollution Control, 54 Law and Contemporary Problems 41, 42(1991).

[8]该案例属于中央生态环境保护督察集中通报典型案例（二十七）。参见《上海市一些地方大气污染防治工作推进不力》，载中华人民共和国生态环境部网站，https://www. mee. gov. cn/ywgz/zysthjbhdc/dcjl/202406/t20240613_1075708. shtml。

[9]参见吴凯杰：《生态环境法典的系统治理原则及其体系展开》，载《当代法学》2025年第2期，第36页。

[10]参见曹炜：《生态环境法典编纂中的提取公因式技术：基本原理和操作方法》，载《法学家》2025年第4期，第127页。

[11]《生态环境法典》第149条规定：“污染防治坚持精准治污、科学治污、依法治污的方针，坚持统筹规划、源头防控、分类管理、社会共治，强化多污染物控制协同、区域治理协同，加强全过程监督管理，实现减污降碳协同增效，改善生态环境质量，保障公众健康。”

[12]参见王社坤：《排污许可制度的法典塑造》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2025年第9期，第95页。

[13]See Directive 2010/75/EU,Annex III.

[14]参见[美]欧姆瑞·本-沙哈尔、[以]艾利尔·普锐理：《私人定制的法律：为不同人制定不同规则》，王俣璇译，商务印书馆2025年版，第11页。

[15]《生态环境法典》第180条规定：“对具备下列条件的实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者，颁发排污许可证：（一）依法取得生态环境影响报告书、生态环境影响报告表批准文件，或者已经办理生态环境影响登记表备案手续；（二）污染物排放符合污染物排放标准等要求，重点污染物排放符合排污许可证申请与核发技术规范和生态环境影响报告书、生态环境影响报告表批准文件以及重点污染物排放总量控制指标要求，实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者生产经营场所位于未达到国家生态环境质量标准区域、流域、海域的，还应当符合有关地方人民政府关于改善生态环境质量的特别要求；（三）采用污染防治设施可以达到许可排放浓度等要求或者符合污染防治可行技术；（四）自行监测方案的监测点位、指标、频次等符合国家自行监测规范；（五）法律、行政法规规定的其他条件。”

[16]《生态环境法典》第181条规定：“排污许可证应当记载下列信息：（一）排污口位置和数量、污染物排放方式和排放去向等；（二）污染物排放种类、许可排放浓度、许可排放量，或者许可排放限值等；（三）产生和排放污染物环节、污染防治设施及其运行和维护要求、排污口规范化建设要求等；（四）特殊时段禁止或者限制污染物排放的要求；（五）法律、行政法规规定的其他信息。”

[17]参见陈海嵩编著：《生态环境法典条文对照与重点解读》，法律出版社2026年版，第103-104页。

[18]参见王贵松：《行政法上不确定法律概念的具体化》，载《政治与法律》2016年第1期，第148页。

[19]所谓环境空间，是指在国土空间中，以特定范围内多种环境要素的自然分布、关联结构及其相互作用为基础，经法律规范或者专门制度识别、划定和管理，承载整体生态价值、公共目标与利益结构的空间单元。一方面，环境空间以多种环境要素及其相互作用为自然基础，契合系统治理原则对生态系统整体利益的保护要求；另一方面，经由法律和制度建构，环境空间获得明确的功能定位、保护强度和管控要求。参见刘超：《中国生态环境法治的空间拓展及其规则创新》，载《中国社会科学》2024年第9期，第82页。

[20]参见张雅涵、吴凯杰：《生态环境分区管控制度的立法现状与完善方向》，载《环境影响评价》2025年第3期，第35页。

[21]参见陈海嵩、曾妍：《生态环境分区管控制度实施的规范路径——以行政裁量基准为中心》，载《南京工业大学学报（社会科学版）》2023年第3期，第2页。

[22]See International Organization for Standardization, ISO 14031:2021(E),Environmental management—Environmental performance evaluation—Guidelines,3rd ed.,ISO,2021,p. 15-16.

[23]参见《生态环境部办公厅、中国人民银行办公厅、国家税务总局办公厅关于加强重点行业大气环境绩效分级管理的指导意见》（环办大气[2026]2号）。

[24]参见李政洋：《过程论视角下行政检查的体系定位与控制路径》，载《法学》2025年第6期，第79页。

[25]参见《排污许可管理办法》第41条。

[26]参见安永康：《基于风险而规制：我国食品安全政府规制的校准》，载《行政法学研究》2020年第4期，第140页。

[27]《排污许可管理办法》第27条规定：“排污单位适用的污染物排放标准、重点污染物排放总量控制要求发生变化，需要对排污许可证进行变更的，审批部门应当在标准生效之前和总量控制指标变化后依法对排污许可证相应事项进行变更。”此条对《排污许可管理条例》第16条进一步细化，限制了行政机关依法变更的时间。

[28]参见王贵松：《风险行政与基本权利的动态保护》，载《法商研究》2022年第4期，第27页。

[29]参见[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社2012年版，第159页。

[30]参见[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社2012年版，第113-114页。

[31]参见张晏、汪劲：《我国环境标准制度存在的问题及对策》，载《中国环境科学》2012年第1期，第187页。

[32]See Daniel J.Fiorino,Environmental Policy As Learning:A New View of an Old Landscape,61 Public Administration Review 322,323 (2001).

[33]参见王贵松：《作为风险行政审查基准的技术标准》，载《当代法学》2022年第1期，第110页。

[34]参见王贵松：《论行政法上的法律优位》，载《法学评论》2019年第1期，第36页。

[35]参见吕忠梅：《以生态环境法典促进美丽中国建设取得新的重大进展》，载《环境与可持续发展》2026年第1期，第15页。

[36]参见[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社2012年版，第113-114页。

[37]See Emily Dandy,A Perspective on Key Legal Considerations for Performance-Based Regulating,103 Nuclear Law Bulletin7,24 (2019).

[38]参见卢超：《发展导向型行政法的中国命题》，载《法学研究》2025年第6期，第13页。

[39]参见王贵松：《作为风险行政审查基准的技术标准》，载《当代法学》2022年第1期，第109-110页。

[40]参见王贵松：《裁量基准准据型司法审查》，载《清华法学》2025年第6期，第8页。

[41]参见沈百鑫、李志林：《从中德比较论我国环境许可制度的发展》，载《中国环境管理》2018年第4期，第53页。

[42]参见陈铭祥：《法政策学》（修订2版），元照出版公司2019年版，第14页。