2015年《立法法》修改赋予设区的市地方立法权，地方立法数量激增。对地方立法的监督需求，激活了备案审查制度。备案审查制度通过监督，引导地方立法在法制统一原则下释放地方治理效能，二者相辅相成。但十余年来，备案审查工作如火如荼开展，而地方立法成效却远未达到预期。在一定程度上，审查压力反而催生了地方立法的自我保护倾向和规避监督心态。备案审查作为立法监督制度，首要使命在于纠正地方立法的越权和抵触，维护法制统一。但如若监督力度失当，监督标准模糊，则可能消解地方立法的探索动力，抑制地方立法的自主性，进而抵消赋予设区的市地方立法权改革的功能预期。由此，如何实现维护法制统一与保障地方立法自主性之间的功能平衡，构成了备案审查制度深化发展须直面的难题。

党的二十届四中全会提出：“加强宪法法律实施和监督，完善维护国家法治统一制度机制。”[1]“维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题。我国是单一制国家，维护国家法治统一至关重要。”[2]国家法治统一指向动态的法秩序统一，是法制统一在新时代的内涵升华。备案审查是维护国家法治统一的关键制度之一，对国家法治统一的内涵阐释，可从理论上明确备案审查应当遵循的基础性标准，有助于确立稳定的审查预期，调和维护法制统一与保障地方立法自主性的张力。

本文所指的地方立法，主要指设区的市地方性法规，并兼及省级地方性法规，不包括地方政府规章、经济特区法规、自治条例和单行条例。地方政府规章属于执行性规定，立法权限和立法空间都受严格限制，不具备太多的地方立法自主性。经济特区法规、自治条例和单行条例享有较大的自主空间，但它们是特殊区域的立法形式，不是普遍意义上的地方立法，和本文将地方立法作为地方治理载体来讨论的主旨不合。省级地方性法规则是典型的地方立法，它和设区的市地方性法规一样，都承载地方治理和地方决策的功能，只是在具体事项上，设区的市地方性法规更接近地方性事务。

本文首先阐明备案审查与设区的市地方立法权改革之间相辅相成的关系，明确指出新时代备案审查制度须在维护法制统一和保障地方立法自主性之间寻求功能平衡；其次揭示实践中备案审查工作偏重于法制统一的形式化理解，极易出现功能失衡，加剧地方立法实践困境；最后基于对国家法治统一的规范内涵分析，尝试厘清备案审查所应遵循的基础性标准，据此构建对应的审查规则，以实现法制统一和地方立法自主性的平衡。

一、备案审查应在维护法制统一和保障地方立法自主性间寻求功能平衡

新时代备案审查制度的发展伴随着赋予设区的市地方立法权改革而不断深化，须回到赋予设区的市地方立法权改革这一制度背景下，重新思考备案审查维护法制统一和保障地方立法自主性如何协调推进的问题。

（一）备案审查与赋予设区的市地方立法权改革相辅相成

“作为立法监督制度，备案审查制度的发展在很大程度上与立法体系本身的完善程度是相辅相成的。”[3]为适应全面深化改革要求，2015年《立法法》修改赋予设区的市地方立法权，是备案审查制度发展的分水岭。

在此之前，备案审查制度虽已设立多年，但基本处于“备而不审”的休眠状态。赋予设区的市地方立法权后，设区的市地方性法规数量激增。然而，“基于基层立法水平有限、地方利益纠缠等因素，很可能滋生立法数量过度膨胀、立法质量低下、冲击法制统一等风险，进一步加剧当下地方立法实践业已存在的重复立法、越权立法、立法冲突抵触，乃至借法扩权争利、地方保护主义立法化等痼疾”，[4]由此对备案审查提出较高要求。

对设区的市地方性法规的审查，已成为备案审查最主要的实践场景。在对设区的市地方性法规的审查过程中，备案审查的制度机制被真正激活——主动审查、专项审查等各项制度和工作机制更加健全，审查标准、审查程序和纠正方式日益规范化，审查工作力度进一步加强，审查能力实现了实质性跃升。[5]从审查实践看，产生较大社会影响的审查意见，也大多围绕设区的市地方性法规展开。设区的市地方性法规大多涉及城市停车、养犬、物业管理、环境卫生、垃圾分类、道路交通管理等与公民切身利益相关的领域，社会关注度较高，典型案例一经公开便引发广泛讨论。这就推动备案审查从过去相对封闭的内部工作程序，转变为公开透明的立法监督制度。可以说，赋予设区的市地方立法权改革，激活并重塑了备案审查制度。因此，理解备案审查的功能，不能脱离赋予设区的市地方立法权这一制度和实践背景。

（二）赋予设区的市地方立法权的改革目的

赋予设区的市地方立法权改革，有三个目的：一是将地方决策导入地方立法过程，以明确的立法权限、严格的立法程序、省级人大常委会的批准来控制和规范地方决策，解决以往依赖“红头文件”的决策恣意难题，实现地方决策的法治化转型；二是将关乎地方资源配置与重大利益安排的决策，导入以地方立法为载体的地方民主过程，使各方利益能够在立法过程中充分博弈、凝聚共识，提升地方决策的民主化程度；三是通过明确地方立法权限来厘清地方决策范围，以“不抵触+批准”模式回应地方自主性需求与法制统一之间的平衡诉求。[6]

在全面依法治国背景下，地方立法已成为推进地方改革的重要法治模式，是落实宪法关于“充分发挥地方的主动性、积极性”原则的法治化路径。在单一制国家立法体制下，地方立法权是一项法定权限。所谓地方立法自主性，不能等同于一般意义上的地方自治，而是指地方立法机关在宪法和法律划定的权限之内，立足本行政区域治理的实际需求，经过法定程序，自主创设规范并处理地方事务的制度形成空间。这一界定包含三个层次：第一，设区的市地方性法规的立法权限是地方立法自主性的法定边界，受“不抵触”原则和事项范围的双重限定。第二，制度形成空间是地方立法自主性的规范内容。在法定权限之内，地方立法机关可以结合本行政区域的社会需求和治理实践，对规则内容和治理安排进行自主设计。这种空间既包括对上位法规定的执行性细化，也包括先行先试的探索空间，地方治理的灵活性和差异性由此获得规范表达。第三，民主正当性是地方立法自主性的效力基础。地方代议机关经过民主审议和公众参与等民主程序，整合本地多元利益诉求，凝聚区域治理共识。民主正当性须以法定权限为前提，不能脱离立法权限单独成立。将这三个层次结合来看，地方立法自主性就是在法定权限之内并经由民主过程形成的制度形成空间。这一理解，对以设区的市地方性法规为代表的地方立法提出了三点规范性要求。

1. 规定地方性事务以体现治理的针对性和适应性

比起中央立法，地方立法更了解地方实际，更能调动地方经济社会发展的积极性。“地方立法要有较强的、具体的针对性，注意解决并能解决本地突出的而中央立法没有或不宜解决的问题，把制定地方规范性法律文件同解决本地实际问题结合起来。”[7]地方性法规作为地方治理法治化载体，其制度功能在于使地方能够基于本行政区域的实际情况和现实需求，在法制统一框架下因地制宜地制定治理方案，保持必要的自主决策空间与弹性调整能力，从而实现适应性治理。[8]将地方性法规的立法权限设置为“不抵触”，恰是维护中央统一性要求与地方自主性诉求平衡的规范体现，既为地方留下了根据本地实际进行制度创新的空间，又划定了不得逾越的法制底线。

2. 以差异性回应地方立法需求

地方立法的差异化是地方立法自主性的逻辑延伸，具有双重意涵。一方面，不同地区在自然资源禀赋、经济社会发展阶段、历史文化传统及治理面临的突出问题等方面存在客观差异，地方立法应当立足本区域治理现实需求，提炼具有地方特色的制度方案；另一方面，即便面对相似的治理议题，各地区亦可基于自身在区位条件、政策环境、资源禀赋等方面的比较优势，探索具有针对性的本土解决方案，形成差异化治理格局。这种差异化不仅是对地方多样性的制度回应，更能够“在克减改革风险的同时促进地方‘非同质化’横向制度竞争”，[9]激发地方治理创新的内生动力。

3. 以试验性体现地方探索

地方立法承担着先行先试、探索创新的使命，“为国家立法积累经验，提供样本”。[10]允许地方在特定领域进行立法尝试，可以在风险可控的前提下测试制度方案的可行性与实际效果，为中央层面的立法积累实践经验、提供地方样本。这种“由点到面”的立法试验机制，既能够对中央立法形成有效的补充，又能够通过地方实践反馈推动国家层面法律制度的完善与创新，实现中央立法与地方立法之间的良性互动与协同发展。

总而言之，赋予设区的市地方立法权改革，是要以制度化方式匹配地方治理的自主性需求，确保地方在法治框架内享有适应地方治理的自主性。在此基础上，尝试在法制统一和地方立法自主性寻求平衡，既要防范因过度强调统一而抑制地方立法自主性，也要避免因放任不管而冲击法制统一。

（三）作为央地沟通协调机制的备案审查

在赋予设区的市地方立法权改革背景下理解备案审查，不能绕过法制统一与地方立法自主性这一二元关系。备案审查不应局限于单向度的“纠错”，而应定位为在维护法制统一与保障地方立法自主性之间寻求功能平衡的制度机制。

法制统一和地方立法自主性两个目标，分别对应中央和地方各自的侧重点。平衡二者，实际上也是在协调央地关系，以充分发挥中央和地方两个积极性。然而，中央与地方两个积极性之间，“并不总是协调一致的，有时会发生冲突，需要做好平衡工作”。[11]备案审查要有意识地构建一种常态化、制度化的央地沟通对话机制，形成一个实质性的治理对话平台，由此推动实现法制统一与地方立法自主性的功能平衡。

审查本身并非一个单向的裁决过程，而是一个审查机关与制定机关之间围绕规范文本展开反复说理论证、进行多形式对话沟通的双向互动平台。通过对话和沟通，双方得以在宪法和法律框架下寻求对地方治理问题的共同理解，“寻求国家治理变革中的价值共识，促成各系统治理方式保持同向同频”。[12]这一功能超越了将备案审查简单视为监督机制的单一认知，将其定位为一个促进央地互动、对话沟通的制度平台。

作为央地沟通协调机制，相较于立法前请示、协商等央地关系的其他协调机制，备案审查具备独特的制度优势。作为事后监督，备案审查是在立法文本成型之后进行的，由此具体综合立法实施效果，形成一种更为聚焦的具体化反思性沟通平台。备案审查允许地方在“不抵触”的原则下先行探索，将宏观的政策意图转化为具体的规范文本；待文件生效后，如发现有问题，则再启动以具体条款为审查对象的针对性沟通对话。它超越了一般意义上的监督，转而通过审查主体与制定机关就具体规范展开反复的理性商谈，完成了一种“反向倒推”或“逆向验证”，[13]以一种更聚焦、更包容的方式明确了地方立法的目的、范围及界限，既完成了对地方立法的检视，也提升了地方立法的质量。

在央地沟通协调机制的功能定位下，备案审查能够以规范程序为地方探索提供权威背书。一项地方立法创新若通过审查，不仅代表其符合法制统一原则，更赋予了这种探索一种权威认可。这就在央地之间形成一种制度化、可预期的互动模式，既避免了中央对地方创新的直接干预，又防止地方行为偏离国家整体法治框架，可在更大范围促进地方探索的积极性。备案审查的功能导向，也就是在维护中央权威与激发地方活力之间建立起一种动态平衡，从而有效协调央地关系在统一性与多样性、控制与赋能之间的内在张力。

进一步而言，我国备案审查制度所凸显的沟通协调平台角色，具有独特的制度优势和政治基础。审查机关不会单方面宣告地方立法违法，更不会专断性地撤销或废止，而是致力于通过沟通和协商来寻求共识。这种以沟通为导向的对话机制，有利于在维护中央权威和法制统一的前提下，充分尊重和理解地方在治理实践中的具体考量与创新探索。这“体现了中国政治传统中的和合理念”，[14]也在深层次上塑造了一种央地良性互动的治理文化，有利于保持国家治理体系在坚持中央统一领导下的活力与弹性。

二、功能失衡加剧地方立法实践困境

备案审查与地方立法相辅相成，但现实是，备案审查实践积极推进，而地方立法却远未达到预期。这一现实，与通过备案审查提升地方立法质量的初衷相距甚远。备案审查不仅是维护法制统一、纠正越权与抵触的机制，更是调节中央与地方关系、推动央地沟通协调的机制。客观而言，后一个功能尚未获得真正重视，当前的备案审查实践产生了一定程度的功能失衡，忽略了对地方立法自主性的功能支撑作用，在一定程度上加剧了当前地方立法的困境。

（一）对法制统一的形式化理解，加剧了地方立法形式主义困境

备案审查承载着多项功能，维护法制统一是其首要功能。从功能价值来看，“法制统一尽管重要，但并非唯一、排他或压倒性的原则，它必须与对立性原则、任务或目标相互竞争，从而确定其可以得到适用的范围和程度”。[15]倘若对法制统一的把握出现偏差，就可能引发功能冲突。

由于法制统一的内涵难以准确把握，加之审查实践面对的情形又极为复杂，实践中就倾向于采取“不一致”这一相对简单的判断。在某种意义上，“不一致”判断可以说是审查策略的一种体现，本身不带有是非对错的价值判断。在无法作出确定性判断的情况下，为避免判断错误，就作出“不一致”的结论。由此，“‘不一致’就像一个大箩筐，囊括了备案审查中发现的各种问题”，[16]成为审查实践中使用频次最高的判断标准。

当前的问题，不仅在于“不一致”审查标准的宽泛适用，更在于无论是审查机关还是制定机关，都有一种一旦发现“不一致”就认定存在问题的简单倾向。备案审查虽在形式上强化了对规范一致性的控制，但实质上弱化了地方在国家治理中应有的积极角色与制度创新能力。审查机关可能在“防范风险”“确保一致”的思维下，倾向于采取更严格的审查标准。当这样的审查印象不断强化，就会产生对地方立法的一种消极预设，即对地方立法中的创新性、差异性条款产生一种“怀疑”心态。这种心态虽有一定现实关切，却滑向了一种对地方立法的不信任心态，形成对地方立法的隐性约束。

从地方立法实践来看，地方立法的真实困境并非主要体现为随意创新或肆意突破，而是更多地表现为保守有余而创新不足。2015年赋予设区的市地方立法权以来，地方立法数量增长迅速，出现极为明显的形式主义困境，“在立法内容上表现为大量重复上位法、‘抄袭’其他地方立法、地方特色萎缩，在立法态度上表现为保守有余、创新不足”。[17]这种立法保守主义，与备案审查过于强调法制统一带来的制度压力不无关系。当审查标准简化为“不一致”，而“地方性事务”又得不到足够重视时，备案审查就容易越界，而地方立法者出于避险心态，宁可守成也不敢试错，地方立法创新就显得束手束脚。

当地方立法涉嫌较为严重的违法时，为避免严肃的定性给地方带来的政治压力，作出“不一致”判断事实上给地方保留了一定的缓冲和反思空间，可以说是柔性处理方式的一种体现。但是，在单一制国家结构下，即便审查机关作出“不一致”这一相对柔和的判断，地方大多选择直接接受，并积极地修改，而非就规范冲突展开沟通交流。这种被动接受的态度，实际上消解了在审查机关和制定机关、中央和地方之间针对“不一致”进行沟通对话的可能。更深层的问题在于，这种策略性的判断和被动接受，阻碍了基础性审查标准和规则的明确化。审查实践中的模糊判断本可经由彼此的沟通对话得以澄清，从而逐步沉淀为相对明确的审查标准；制定机关的反馈本可倒逼审查机关进行精细化说理，从而推动相互理解和规则共识的形成。然而，一旦地方放弃追问、审查止于“不一致”，真正的问题便被遮蔽，基础性规则丧失了在个案审查中得以明确的机会。长远来看，地方立法依然无法获得相对确定的监督指引，也从根本上削弱了备案审查通过个案积累发展审查法理、确立制度预期的能力。

备案审查的实践导向，符合央地利益现实配置逻辑，但抑制了地方立法的功能发挥。地方立法不仅是中央立法的执行细则，更应发挥回应本地实际需求、配置地方资源、解决区域性治理难题的重要作用。但在目前的制度压力下，许多本应通过地方立法平台处理的重大事项，仍以规范性文件或行政命令的形式出现，立法过程未能充分发挥其整合民意、凝聚共识、规范权力的功能。地方立法与地方决策依旧脱节，赋予设区的市地方立法权改革尝试将地方治理导入地方民主过程的设想难以真正实现。

（二）对审查意见普遍约束力的强调，压缩了地方立法探索空间

在强调备案审查发挥维护法制统一功能的背景下，学界提出赋予审查建议普遍约束力的观点，指出“备案审查制度刚性的最终落脚点在‘普遍约束力’上”。[18]赋予审查建议普遍约束力，具有避免审查资源重复消耗、提升审查制度整体效能与权威性的功能。然而，全国人大常委会工作机构的某一具体审查意见能否直接、普遍地否定地方基于其民主过程与特定治理需求形成的立法安排，针对一个地区的审查结果能否直接适用于其他地区等问题，都是值得思考的。地方立法是该地区治理需求和民主意志的表达，若未能审慎界定普遍约束力的适用范围，将会导致地方立法因惧怕被普遍否决而趋向保守与同质化。

当前审查重心落在实体合法性审查，强调地方立法与上位法的规范一致性。普遍约束力的主张符合此种审查理念，要求审查标准、纠错结果对全部地方立法主体（尤其是设区的市）一体适用，以避免“同案不同审”，损害法制统一。然而，此种逻辑预设了法律规范适用的同质化前提，即假定不同地区的治理情境、社会条件与立法需求具有同质性。事实上，疆域辽阔与区域发展不平衡构成我国立法生态的基本面向，各地在产业结构、社会治理模式、文化传统与利益格局上存在显著差异。若缺乏对地方特色与区域差异的具体考量，普遍约束力的实践容易陷入“一刀切”的窠臼，造成刚性统一约束与地方自主性之间的结构性失衡。

备案审查内容包含实体和程序两个方面，但当前审查实践对程序性要素的关注明显不足。地方立法作为代议民主在区域层面的具体展开，其立法过程承载着地方多元利益的整合功能与民主意志的凝聚价值。普遍约束力的扩张，意味着审查机关将更多关注地方立法的实体内容，从而忽视地方立法中经由多方意志表达、充分论辩博弈的规则形成过程，淡化地方立法过程中民主协商、利益博弈与共识建构的意义。地方立法机关并不必然认可审查结论，由此导致潜在的对抗情绪。当然，在我国单一制国家结构下，这一紧张关系往往以地方妥协收尾。表面上看似消除了矛盾，但这种“去过程化”的审查取向，不仅干扰了地方自主的积极探索，更可能催生地方立法懈怠心态，从根本上削弱了地方立法回应本地民意的动力。

从制度功能视角审视，地方立法不仅是规范创制活动，更是央地关系调节的重要机制。赋予设区的市地方立法权本身蕴含了通过地方立法自主性回应差异化治理需求的改革意图，体现了中央对地方治理弹性的制度性承认。在此背景下，若将某一地区经审查认定存在问题的规定，通过普遍约束力的逻辑直接推及其他地区的类似情形，则实质上是将特定区域的审查结论抽象为普遍适用的规范标准，忽视了地方治理的差异化需求。此种做法以形式的法制统一追求，抑制了地方回应真实治理需求的实质能力，进一步压缩了地方立法本就有限的创制空间，最终导致地方立法在央地互动中的缓冲功能与调节功能被淡化。长此以往，地方立法或将沦为上位法的简单重复，其作为改革试验田和治理对话平台的核心功能将随之萎缩，国家立法体系的整体活力与适应能力难免受损。

三、实现功能平衡的规范基础：国家法治统一

由上可见，备案审查要实现法制统一与地方立法自主性的平衡，基础问题在于厘清法制统一的规范内涵。当前对法制统一的理解，普遍认同地方在中央统一领导下有其自主性，但对地方立法自主性缺乏制度化和规范化的界定。学界尝试从地方立法权限划分探讨“相抵触”“不一致”的内涵，[19]以此切入对法制统一规范内涵的理解，但尚未形成体系化的规范阐释。其中一个原因是，法制统一并非封闭静止，而是一个随着国家治理需求不断演进的动态概念。在全面深化改革的时代背景下，法治与改革的关系影响了央地权力配置格局，由此也带来对法制统一在新时代内涵的重新理解。

国家法治统一是法制统一在新时代的内涵升华。在央地关系维度，国家法治统一立足我国单一制国家结构，聚焦央地法治秩序的整体性建构。法治统一不可脱离国家这一根本限定作切割式解读，这一概念将央地法治关系、备案审查制度功能、法律保留与不抵触原则统摄于同一理论框架，其本质是从静态规范统一向动态治理统一的范式转换，为新时代央地关系法治化提供了新的规范基础。

（一）新时代法制统一原则下的国家法治统一

在新中国成立初期，法制统一的首要目标是确立全国统一的宪制秩序；改革开放后，其重心转向构建统一的法律体系，特别是消除市场壁垒、建立国内统一大市场所需的规则统一；中国特色社会主义进入新时代，法制统一内涵进一步升华，迈向以宪法为核心，“覆盖规范制定、法治实施、法治监督、法治保障的全方位、全过程的统一”，[20]追求更高层次的价值整合与治理效能，即国家法治统一。

从近几年全国人大常委会由“法制统一”到“国家法治统一”的用语变化也可以看出，对法制统一的理解正变得更具有包容性和灵活性。这一转变的原因在于，全国人大常委会近年来开始更加关注有效治理面向。[21]国家法治统一，是对法制统一与有效治理原则关系的重新厘定与统合，既承继了法制统一的规范内涵，也吸纳了有效治理的要求，其核心指向有三。

1. 破除形式化的机械“统一”观念，确立实质统一的法治观

“法制统一是整体法律秩序的内在统一，而不是具体法律规则、法律标准不分条件的机械性‘同一’。”[22]国家法治统一是一种实质统一，它在理念上将中央统一领导与地方立法自主性内在融贯起来，允许地方在符合上位法精神与立法目的的前提下，根据本地实际作出差异化规定。

2. 推动央地关系制度化协同

国家法治统一不是中央对地方的单向管控，也不是权力的简单收放，而是通过法治化明确央地权力配置与责任划分，破解“央地关系的‘统死放乱’怪圈和周期性震荡”[23]。实现中央权威与地方活力的制度化协同。

3. 统筹改革与法治的动态平衡

国家法治统一要求通过“重大改革于法有据”与地方先行先试的有机衔接，在坚守宪法法律底线的前提下，为改革创新预留合法空间，实现改革突破与法治秩序的良性互动。

据此而论，备案审查并非致力于追求静态的、机械的规范一致，而是追求动态的、有机的统一。唯有以国家法治统一为规范基准，方能在备案审查中真正实现维护法制统一与保障地方立法自主性的功能平衡。

（二）央地关系维度下国家法治统一的基础规则

国家法治统一首先要求坚持中央的统一领导，通过宪法确立的层级效力体系、法律保留原则及备案审查等机制，确保地方立法与中央在价值理念、基本原则上保持一致，消除以各种立法形式固化的地方保护、市场分割、行政性垄断等现象。

同时，国家法治统一必然要求充分尊重和调动地方的主动性、积极性，承认地方在制度创新、社会治理中的先行先试作用，通过明确授权、动态调整等方式，赋予地方立法空间。地方通过先行先试积累治理经验，成熟后上升为国家法律，既可弥补传统单一制体制下中央自上而下政策推动模式的诸种不足，也有助于推动中央与地方的理性互动。

实现国家法治统一下的央地关系平衡，须在清晰的规则边界内形成动态、有机的协调状态。这一状态的确立与维系，依赖于四个方面的有机统一。

1. 坚持党的领导

“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义；党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”[24]坚持党中央权威和集中统一领导，是维护国家法治统一的政治准则和政治要求。党中央的重大决策部署和大政方针对国家法治建设发挥定向、掌舵、牵引的核心功能，为法治运行提供统一的政治原则、价值立场与改革方向。所有中央授权立法、地方立法探索与法治实践活动，都必须确保在政治原则、价值立场、改革方向上同党中央保持高度一致，为整体法治秩序稳定运行提供根本政治保证。

2. 法秩序统一

法秩序统一包含效力统一与价值统一两个层面，二者“在宪法位阶上实现耦合”。[25]宪法作为法秩序统一的规范基础和价值根基，对地方立法的作用体现在两个方面：一是“内容形成”，地方立法须在相关领域考量宪法所设定的目标、价值和法益，受其指引；二是“边界控制”，地方立法不能背离国家目标，不能损害公民基本权利，不能逾越宪法设定的规范边界。[26]

宪法保留和法律保留是实现宪法“边界控制”的基础规则，其原理是：“全国人大及其常委会对重要事项统一规定，以确保基础事项和基本制度的统一性，同时也为各层级立法确立原则体系、基础性规范和总的框架体制，对各层级的自主立法进行合目的性的约束。”[27]

通过分层分类的权限划分体系，宪法保留和法律保留界定出央地法治统一的具体规则：（1）针对宪法专属保留事项，即国家根本制度、国体政体、宪法基本原则等核心事项，不仅地方立法无权规定，即使是中央立法机关也不得通过普通法律随意调整。（2）针对绝对法律保留事项，《立法法》第11条明确规定犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚等事项，只能制定法律，不得授权国务院制定行政法规，更禁止授权地方立法进行规定。（3）针对民事基本制度、财政税收基本制度等相对保留事项，凡直接关系到社会主义统一大市场等事项，禁止以概括性方式授权地方规定；当相关事项与此无直接关联时，则可授予经济特区、自贸港等特殊区域更大的立法变通权，允许地方进行制度创新。[28]（4）针对非保留事项，如城乡建设、环境保护、历史文化保护、基层治理等地方性事务，这类事务不具有统一规定的必要性，应充分赋予地方立法自主性。只要坚守统一的立法指导思想、科学的立法技术和民主的立法程序，就可以保障地方所立之法置于整体法律秩序之下，就符合法制统一原则。

3. 地方立法的不抵触原则

在法秩序统一下，以不抵触原则为核心，实现法治统一下的地方立法自主性，是激活地方治理积极性的关键机制。理解不抵触原则，须把握两个方面：（1）对上位法已有明确规定的事项，地方立法应以上位法为依据进行细化，即在上位法划定的行为、种类、幅度范围内作出具体规定。可以结合地方实际予以创新，但不得与上位法的立法目的和基本原则相抵触，不得擅自扩大或缩小规范适用范围，不得通过减损义务的方式突破上位法框架，导致上位法的立法目的被消解、架空或规避。（2）对于上位法未作规定的情形，应当允许地方立法结合本地实际进行创制性规定，核心要求是不与上位法的立法目的和基本原则相抵触。例如，针对涉及改革探索的新兴领域，国家层面立法尚未完善时，地方可基于上位法的基本原则，制定试点性、探索性法规，明确权利义务关系与纠纷解决机制，只要不与上位法的立法目的相冲突，即便形式上无直接依据，也符合不抵触要求。[29]

4. 协调统一

“积极的协调统一观是主动地去塑造某种统一的法治体系，通过法治各要素之间的相互配合实现法律社会治理效用的最大化，而不仅仅停留于‘不违法即统一’的消极层面。”[30]协调统一是维系央地法治秩序良性运转的动态机制，是贯穿前述三个方面的运行性保障，其功能在于消解央地立法层级差异和地域治理差异带来的规范冲突，通过立法协同、备案审查、冲突解决、规范衔接等制度工具，统筹平衡中央统一规范约束与地方治理创新。

四、备案审查功能平衡的规范构造

备案审查的功能失衡，背后实际上是一种“两难”困境——若强调审查刚性，则可能抑制地方立法的自主性；而对柔性审查的推崇，则又可能放纵真正的违法乃至违宪。要破解这一难题，不能在审查刚性和柔性之间进行非此即彼的取舍，而应当依据央地法治统一所设定的规范要求，区分不同类型的地方立法事项，进行审查标准、效力、方式和程序的分类构造。这样，就可以厘清刚性审查和柔性处理各自的适用范围，防止功能混淆，真正实现备案审查在维护法制统一和保障地方立法自主性上的精准适用。

（一）差异化审查强度和标准的分类构造

加强备案审查刚性和支持地方立法创新之间，客观上存在着紧张关系，为解决这一难题，理论和实务界形成了共识，即针对不同立法领域和事项采取不同审查强度。有观点提出，基于审查机关和制定机关的能力差异，根据是否属于“适合通过多数决的领域”，[31]来采取宽松或严格的审查尺度。也有观点指出，应当基于变通、创制或执行等立法权限来匹配审查强度。[32]也有观点进一步指出，这种差异化标准的设定，本质上是对审查强度进行类型化与梯度化处理。审查并非在所有事项上都保持同一强度，而是需要根据审查对象所涉权利类型、干预强度等因素，在宽松、中度、严格等不同审查强度层级间进行选择，并确定与之匹配的审查内容与论证标准。[33]

但上述观点并未明确提出差异化设定审查强度的具体标准。基于国家法治统一基础规则，备案审查应当根据立法事项的性质差异设定梯度化的审查标准和强度：凡涉及政治性事项，须采取绝对的“相一致”标准；涉宪性事项及法律保留事项，须适用严格审查强度，赋予审查结论以普遍约束力；在此之外，则应秉持包容审慎立场，为地方立法探索预留合理空间。依此逻辑，审查强度的差异化构造可从三个维度展开。

1. 政治性审查坚持“相一致”标准

《法规、司法解释备案审查工作办法》第37条规定：“对法规、司法解释进行审查研究，发现法规、司法解释存在与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致问题的，应当提出意见。”政治性审查的核心在于确保地方立法在政治方向、政治原则、政治道路上与中央保持高度一致。

政治性审查涉及国家法治建设的根本方向，属于备案审查中不可突破的刚性领域，不存在“适度包容”或“柔性处理”的空间。无论地方立法的创制空间多么宽阔，均不得在任何意义上偏离党中央确定的政治原则、重大决策部署和改革方向。一旦审查发现地方立法与党的理论、路线、方针、政策不一致，与党的重大决策部署不一致，与国家重大改革方向不一致，即应认定存在政治性问题，并坚决予以纠正，以此确保央地法治建设在政治立场、改革目标、发展取向上的高度统一，为国家法治统一提供根本政治保障。

2. 涉宪性事项及法律保留事项采取严格审查

针对涉宪性事项及法律保留事项，备案审查须采取最严格的审查强度，并赋予审查结论以普遍约束力，从而实现对中央专属立法权和国家法治统一底线的捍卫。

针对此类事项的地方立法，审查机关须重点查明：地方立法是否逾越宪法与法律设定的权限边界，是否具有明确的授权依据，是否对基本权利造成不当限制。只要查明地方立法触碰上述禁区，即应认定为抵触，而不以是否产生实际损害后果为前提。这是因为法律保留事项的本质在于中央专属，地方无权涉足；基本权利事项则涉及宪法核心价值，不允许地方立法以政策目标或治理需要为由予以减损。

在基本权利保障领域，凡涉及对公民基本权利的限制或剥夺，地方立法不得突破宪法设定的法律保留框架。例如，在刑事司法领域，罪责自负是现代法治国家的基本原则，地方立法不得通过“连坐”方式变相扩张刑罚或类刑罚效果。部分地方立法针对涉罪人员近亲属设置就业限制、升学限制等犯罪附随性后果，实质构成对无辜第三人基本权利的不当干预，违背《宪法》第33条人权保障条款、平等原则，以及罪责自负原则。[34]此类规定即便获得上位法的形式授权，亦因侵犯基本权利、违反法律保留原则而应被严格清理。地方立法不得以任何政策目标为由减损基本权利。

再如，对金融、财政税收等基本经济制度事项，审查机关应严格审查地方是否具有特定授权。此类事项属于中央专属立法权范畴，如无授权，地方立法无权自行创设规则。即便地方出于防范区域性金融风险的良好初衷，亦不得突破法律保留的刚性边界，仅可在中央统一立法授权的框架内进行执行性细化。审查机关只要查明存在越权创设，即应认定为抵触。

在审查效力上，对此类事项作出的审查结论应具有普遍约束力。一旦审查机关认定某一地方立法在基本权利或法律保留事项上构成越权或抵触，该结论即应成为同类审查的统一标尺，一体适用于其他地方立法，无需逐案重复审查。如此既能避免审查资源的重复消耗，又能确保法制统一要求在全国范围内的刚性贯彻。

综上，对此类事项采取最严格审查强度并赋予结论以普遍约束力，是备案审查捍卫法制统一底线的核心职责。唯有在此领域保持审查刚性，方能为地方立法在非法律保留事项上的自主探索划定清晰边界，实现央地立法关系的良性互动。

3. 地方性事务规定采取包容审查

对于地方立法关于地方性事务的规定，备案审查应当坚持“不抵触”标准，体现为三个方面。

第一，审查适度谦抑。全国人大常委会法工委指出：“坚持有错必纠的原则，同时保持适度的谦抑。”[35]此种谦抑并非降低合法性审查标准，更不是将违法问题降格为一般性沟通事项，而是审查机关在程序方式与干预强度上的策略性自我克制。其核心要义在于区分合法性审查和适当性审查，并适用不同强度。

对于合法性瑕疵，应坚持有错必纠，但优先通过沟通协商、督促自纠等柔性方式处理，不直接采用改变或撤销等刚性手段。审查程序中的“沟通—书面意见—撤销”三步走设计，也为合法性瑕疵的柔性处理预留了空间。

对于适当性问题，则只有达到“明显不适当”的程度，才启动纠错程序；一般性不适当问题通常不予以纠正，而是通过提醒、建议等方式为制定机关提供工作指导。《法规、司法解释备案审查工作办法》第39条将“明显不适当”限定于特定情形，正是将轻微、一般的适当性瑕疵排除在纠错范围之外。

适度谦抑的价值在于保护法律秩序的稳定性，使审查机关得以集中精力纠正重大的、关键性问题，避免因审查强度过高而挫伤地方立法的积极性，实现寓支持于监督之中。

第二，采取实质性审查标准。备案审查的重点不应拘泥于规则与上位法在形式上是否一致，而应转向以目的和效果为导向的实质性判断，即审查地方立法是否契合法秩序统一的整体目的，是否基于正当的公共利益考量，其规制手段与立法目的是否成比例。换言之，地方立法的制度设计须服务于合法的地方性事务目标，手段具有适当性与必要性，对公民权利的限制须控制在最小范围。

在上位法未作规定的情形下，实质性审查要求审查机关超越“无上位法依据即违法”的局限，转向对立法目的与规制效果的综合判断。针对上位法滞后或存在规制空白难以回应地方治理现实需求的情形，应支持地方立法在不违背上位法原则与精神的前提下，结合本地实际作出创制性规定，及时填补规范漏洞、回应实践急需。例如，针对共享经济、智能网联汽车等新业态，部分地方制定的监管规则虽无上位法的明确授权，但只要以规范行业秩序、保护消费者权益为合法目的，且规制手段未超出实现目标的必要限度，未减损公民合法权利、未增设不合理义务，即属于合法的地方自主探索，不应被简单以“无上位法依据”否定其价值。此种审查取向既尊重了地方立法回应本地需求的能动性，又通过比例原则守住了创新的合法性边界。

在上位法已有明确规定的情形下，实质性审查要求穿透规范文本，把握上位法的核心规范意涵与立法目的，允许地方在符合上位法核心精神的前提下进行差异化制度设计。从实质性审查角度出发，应比较权衡内容不一致的上下位法究竟哪一方更符合社会发展需要、是更有效的立法供给，再决定相关下位法的去留与存废。[36]例如，针对未按规定使用悬挂专用号牌的电动自行车的罚款幅度问题，法工委明确指出：“通过制定法规对非机动车上路行驶的新情况新问题作出具体回应，既符合法律的原则和精神，又一定程度上补足了法律规定的滞后。为发挥地方立法实施性、补充性、试验性作用，应当允许地方在合理范围内先行探索，逐步形成行之有效的经验，既解决实践急需，又为下一步修改完善国家法律提供实践依据。”[37]

具体而言，若上位法设定的是最高标准，地方立法可基于权利保护目的作出更低标准的规定；若上位法设定的是最低标准，地方立法可结合区域治理需求作出更高标准的规定。以上两种情况均不构成抵触。例如，《食品安全法》规定销售食用农产品不需要取得许可，全国人大常委会法工委在审查某市食品安全条例时，并未否定该条例关于销售生猪、牛羊产品需取得许可的规定。审查机关指出，该条例规制的是“规模化销售的经营主体”，且该市基于过往瘦肉精中毒事故的教训，对外来畜产品流通环节采取更严监管具有现实必要性，这是在上位法设定的最低标准基础上，结合地区治理实际作出的更高标准规定。[38]这正是对“不抵触”原则的实质性理解：允许地方在不违背上位法核心精神与目的的前提下，根据实际情况进行细化乃至创设。

实质性审查同时意味着，对地方立法是否构成抵触的判断，须以其是否违背上位法核心目的、是否实质减损公民基本权利为根本标准。例如，《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》选择性地执行或者直接规避执行上位法，即构成实质性抵触；部分地方性法规曾规定“超生即辞退”，虽以呼应计划生育政策为初衷，但将公民生育行为与劳动权直接挂钩，通过剥夺劳动权限制生育权，既超出实现政策目标的必要限度，也与《宪法》基本权利保障的规定形成实质冲突，属于应予纠正的情形。[39]

由此观之，施行实质性审查标准，亦是对地方立法能力的一种末端倒逼，备案审查通过此种穿透式判断，促使“地方在立法过程中真正吃透上位法规定的精神，杜绝‘立法放水’，防止‘立法抵触’，避免‘立法滞后’，减少‘立法重复’”，[40]最终实现中央统一规范约束与地方有效治理探索的良性互动。

第三，审查适度包容。对积极落实党中央重大决策部署的地方性法规，应给予必要的容错空间。“对于主动担当作为、积极推动党中央重大决策部署贯彻落实的地方性法规，只要主观上没有违反党中央方针政策、规避上位法规定的故意，客观上没有造成重大不良影响，审查出问题能及时进行改正，就实现了备案审查的目的。”[41]

当然，此种包容并非无原则的放任，而是以“不抵触”为底线、以“有错必纠”为后续保障，通过柔性沟通为地方改革创新保留合理的试错空间，使其在先行先试中逐步形成可复制、可推广的经验，最终服务于国家法治的整体完善。

（二）采取刚柔区分的差异化审查手段

对地方立法而言，柔性处理与刚性立场并非非此即彼的关系。针对触碰法律保留与基本权利保护底线的地方立法，备案审查须明确作出结论。当然，此种刚性不必然指向直接撤销或废止，而体现为审查结论的确定性、说理的充分性与规则输出的明确性。审查机关须将违法理由、规范依据和判断逐一阐明，并可依托典型案例的示范功能，将违法或违宪审查标准与判断规则固化为可参照、可预期的稳定规范指引。在制度上，可通过必要的方式赋予其相当的外部性和约束力，[42]一体适用于同类地方立法。“这种权威的运用一旦稳定化、常态化，就可以充分发挥监督作用。”[43]这既是对柔性处理泛化弊端的矫正，也是运用制度化的方式调和柔性处理和刚性监督的两难关系，在避免走向对抗性审查的前提下，确立审查规则的普遍约束力，从而维护备案审查的制度权威。

针对地方性事务的地方立法，应以“不抵触”为核心审查标准，通过沟通、协商等柔性方式，推动制定机关自行修正。但此种柔性处理不应仅被视为一种纠错策略，也并不意味着审查缺位或标准降低，其更深层的制度意义在于，备案审查构成央地之间就地方治理需求与国家法治统一要求进行沟通交流的常态化制度平台。在这一平台上，审查功能的实现方式从替代地方作出终局实体判断，转向启动并塑造一种理性的沟通对话程序。

作为央地沟通协调的制度平台，备案审查主要依托过程性审查。从审查方法论的角度而言，这种对地方性事务的柔性审查，本质上是一种从结果审查转向过程审查的模式调整。“过程审查关注的重心是立法机关、行政机关的行为如何形成，这种形成对立法机关、行政机关构成约束，同时也是对审查机关的一种约束，只要立法机关、行政机关的行为过程符合要求，审查者就应尊重这种形成自由。”[44]这一转向并非审查标准的降低，而是将审查的重心从替代地方作出实体判断，转向检验地方立法是否经过充分的审议、论证与利益衡量，从而在尊重地方自主空间的同时实现监督功能。

相较于单向审查，此种双向沟通模式更能回应地方治理实践的复杂性。当审查机关发现问题并向制定机关反馈后，制定机关作为被审查机关承担举证或者论证责任，由其阐明立法背后的诸种考量。这种双向沟通模式既避免了单向审查对地方治理实际、区域差异及各种地方考量的漠视，防止审查机关的专断，又可防止地方以“地方特色”为由，不当突破权限边界。由此，地方立法自主性与国家法治统一在充分对话中实现了辩证统一。

审查重点在于检视立法过程本身是否具备民主正当性，有两个方面：一方面，审查立法程序是否充分吸纳民意、是否经过审议辩论，程序的正当性本身就是立法合法性的重要来源；另一方面，审查立法理由是否清晰、论证是否充分，是否具有目的正当性、手段必要性与规范适应性，从而确保立法具备充分的民主基础，承载充分的治理理性。

审查机关与制定机关通过沟通明晰立法目的与地方特殊性考量，实质上是在个案中阐释“地方性事务”概念；同时通过协商框定“不抵触”的实质边界，判断地方为达成特定目的所选择的手段是否与上位法的原则、精神和目的相冲突，而非简单比对是否违反某一具体条文。经充分说理与意见交换，双方逐步凝聚共识，由制定机关主动修改或废止存在问题的规定，既实现“有错必纠”的监督目标，又避免刚性否决可能引发的对抗。

更重要的是，经此审查程序形成的共识，具有超越个案的制度示范效应。它不仅为处理类似的地方治理问题提供了可参照的先例，更将个案中的审查标准转化为具有普遍指导意义的规则输出，使抽象的“不抵触”标准在反复适用中逐渐明晰。由此，柔性沟通不再仅是缺乏约束力的内部协调行为，而是凭借全国人大及其常委会的权威，获得了监督的实效性，真正实现寓刚于柔、以柔促刚的制度功能。[45]在更深远的意义上，这一审查模式尊重地方民主过程，淡化了结果导向，为地方自主性留出了空间，也进行了充分的过程控制，体现了央地关系法治化的新程序主义思维。

五、结论

备案审查承载着多项功能，但如果无法明确基础性的审查标准和审查规则，各项功能的适用边界与强度便难以在个案中确定，导致审查难以通过监督获得确定性的指引。在这种情况下，法制统一因其政治重要性与原则统领性，成为备案审查主导性的原则和功能要求。在央地现实利益配置格局下，备案审查在维护法制统一与保障地方立法自主性之间就难免偏向一端，由此就在一定程度上背离了其与地方立法相辅相成的初衷。

对国家法治统一规范内涵和基础规则的揭示，为备案审查提供了功能重塑的规范契机。国家法治统一立足于动态的法秩序统一，通过法律保留与不抵触原则的类型化构造，为央地立法权限划分确立规范化和制度化的规则框架。在此框架下，以过程性审查为载体，将地方立法的民主过程和审议过程纳入，围绕地方立法理由展开沟通对话，在刚性底线与柔性空间之间实现动态协调。由此，备案审查超越单一监督，转向兼顾规范统一与治理效能、捍卫法制统一底线与尊重地方立法自主性的复合功能，在维护国家法治统一的新时代命题中实现自身的制度升华。

【注释】

基金项目：2026年湖北省社科基金法治湖北专项课题“湖北省积极融入和服务全国统一大市场的法律问题研究”

[1] 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，人民出版社2025年版，第43页。

[2] 习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》（2020年11月16日），载《习近平法治文选》（第一卷），中央文献出版社2025年版，第290页。

[3] 林彦：《法规备案审查制度的法定化过程》，载《荆楚法学》2023年第5期，第77页。

[4] 阿计：《地方立法权扩容：放与限的权衡》，载《人民之友》2014年第9期，第33页。

[5] 参见全国人大常委会法制工作委员会研究室编：《我国改革开放40年立法成就概述》，法律出版社2019年版，第336-337页。

[6] 参见秦小建：《立法赋权、决策控制与地方治理的法治转型》，载《法学》2017年第6期，第79页。

[7] 周旺生：《立法学教程》，北京大学出版社2006年版，第305页。

[8] 参见李少文：《中央和地方关系视角下地方立法权扩容的治理效能》，载《法学论坛》2024年第2期，第133页。

[9] 周尚君、郭晓雨：《制度竞争视角下的地方立法权扩容》，载《法学》2015年第11期，第141页。

[10] 许安标：《我国地方立法的新时代使命——把握地方立法规律提高地方立法质量》，载《中国法律评论》2021年第1期，第4页。

[11] 梁鹰：《备案审查制度若干问题探讨》，载《地方立法研究》2019年第6期，第18页。

[12] 王理万：《备案审查的国家治理功能》，载《法学研究》2024年第3期，第9页。

[13] 许安标：《“十五五”时期提高立法质量的实践要求与重点方向》，载《中共中央党校（国家行政学院）学报》2026年第2期，第37页。

[14] 李松锋：《“沟通”与“协商”是符合国情的备案审查方式》，载《法学》2019年第3期，第29页。

[15] 王建学：《改革型地方立法变通机制的反思与重构》，载《法学研究》2022年第2期，第44页。

[16] 李松锋：《不一致的“不一致”：备案审查中“不一致”的适用研究》，载《华东政法大学学报》2024年第6期，第44页。

[17] 封丽霞：《地方立法的形式主义困境与出路》，载《地方立法研究》2021年第6期，第64页。

[18] 张翔：《论备案审查的效力》，载《环球法律评论》2024年第4期，第38页。

[19] 参见胡建淼：《法律规范之间抵触标准研究》，载《中国法学》2016年第3期，第18页；俞祺：《论与上位法相抵触》，载《法学家》2021年第5期，第69页。

[20] 封丽霞：《完善维护国家法治统一的制度机制》，载《学习时报》2026年6月29日，第1版。

[21] 参见沈广明：《地方立法抵触上位法的判定方法及其价值取向》，载《中外法学》2023年第1期，第273-274页。

[22] 江必新：《试论社会主义法治的几个新命题》，载《中国法学》2010年第4期，第74页。

[23] 封丽霞：《国家治理转型的纵向维度——基于央地关系改革的法治化视角》，载《东方法学》2020年第2期，第62页。

[24] 习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（2014年10月20日），载《习近平法治文选》（第一卷），中央文献出版社2025年版，第74页。

[25] 雷磊：《法秩序统一性原理之建构》，载《法学研究》2025年第1期，第33页。

[26] 参见张翔：《立法中的宪法教义学——兼论与社科法学的沟通》，载《中国法律评论》2021年第4期，第101页。

[27] 秦小建：《授权改革试点应首先遵循法律保留原则》，载《法学》2023年第7期，第51-52页。

[28] 参见俞祺：《央地关系中的法律保留》，载《中国法学》2023年第2期，第202-204页。

[29] 如涉及中央事务，则首先应与法律保留原则衔接以作出判断，若涉及法律保留事项，应以改革授权为前提，无改革授权则构成抵触。如不涉及法律保留事项，地方先行规定应符合上位法立法目的，如对上位法目的实现构成阻碍，应认定为抵触。

[30] 陈越瓯：《新时代法制统一的政法逻辑》，载《苏州大学学报》（法学版）2023年第1期，第18页。

[31] 王锴：《备案审查中的若干疑难问题》，载《法律科学》（西北政法大学学报）2025年第3期，第112页。

[32] 参见王理万：《备案审查的国家治理功能》，载《法学研究》2024年第3期，第15-16页。

[33] 参见李海平：《比例原则审查强度设定模式的转型》，载《法学》2026年第4期，第46页。

[34] 参见张翔：《犯罪附随后果的合宪性审查——从备案审查“禁止连坐”意见切入》，载《中国刑事法杂志》2024年第2期，第152-154页。

[35] 全国人大常委会法制工作委员会研究室编：《我国改革开放40年立法成就概述》，法律出版社2019年版，第345页。

[36] 参见朱宁宁：《备案审查为地方立法探索提供支持》，载《法治日报》2022年1月11日，第5版。

[37] 沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告——2021年12月21日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议上》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2022年第1号，第247页。

[38] 参见全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室编：《规范性文件备案审查案例选编》，中国民主法制出版社2020年版，第25-26页。

[39] 参见秦文峰：《备案审查案件论证说理研究——以基本权利类案件为例》，载《人权》2025年第5期，第167页。

[40] 梁鹰：《2020年备案审查工作情况报告述评》，载《中国法律评论》2021年第2期，第177页。

[41] 王晨：《在第二十五次全国地方立法工作座谈会上的讲话》，载《中国人大》2019年第23期，第19页。

[42] 参见张翔：《论备案审查的效力》，载《环球法律评论》2024年第4期，第41-43页。

[43] 钱坤：《论全国人大常委会备案审查的柔性与刚性》，载《中外法学》2025年第5期，第1378页。

[44] 李海平：《比例原则审查强度设定模式的转型》，载《法学》2026年第4期，第58页。

[45] 还需注意，应把省级人大常委会纳入审查程序和沟通环节之中，这是由设区的市地方性法规的特殊程序决定的。同时，省级人大常委会掌握设区的市地方性法规的制定背景和批准审查的情况，熟悉本省治理实际，能够从地方角度理解设区的市立法的具体考虑，掌握审查机关难以直接获得的地方信息。