一、问题的提出

2023年3月，全国人大修改的《立法法》对“有关法律问题的决定”进行规定，即第68条规定“全国人民代表大会及其常务委员会作出有关法律问题的决定，适用本法的有关规定”。在此次《立法法》修改前，全国人大及其常委会便已作出为数甚多的“有关法律问题的决定”。这些颇具特色的决定虽非严格意义上的法律，但已成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。因而《立法法》的上述规定更像是对既有实践的事后确认，以便将“有关法律问题的决定”纳入法治轨道。随着“有关法律问题的决定”在法治实践中发挥日益重要的作用，加之《立法法》已对“有关法律问题的决定”进行明确规定，以“有关法律问题的决定”为对象的理论阐释持续深化。但相关议题似乎并未因此越辩越明，反而暴露出更多的问题，其中就包括“何为‘有关法律问题的决定’”这一“元问题”，以及“‘有关法律问题的决定’的效力层级是什么”这一实践中无法回避的问题。

一方面上述问题体现在理论研究中，即存在“立法性决定”“抽象法命题决定”“非立法性规范性文件”等用以描述“有关法律问题的决定”的概念，可是各个概念的指向又不尽相同。因概念不甚明朗，以至于研究者对“有关法律问题的决定”的外延存在不同认识。对全国人大及其常委会作出的某件以“决定”命名的规范性文件，在是否属于“有关法律问题的决定”的问题上见解各异。此外，在效力层级的判断问题上，有学者表示，“它的位阶是否和法律平级抑或在法律之下确属值得探讨和商榷的重要问题”。另一方面上述问题反映到法治实践中，比如近年的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》不再单独统计“有关法律问题的决定”的件数，而是将“有关法律问题的决定”和“有关重大问题的决定”合并统计，并将其称作“有关法律问题和重大问题的决定”。可问题是，“有关法律问题的决定”的制定和实施均有赖于“有关法律问题的决定”范围的大致明确和效力层级的确定。有学者指出，“随着《立法法》规定有关法律问题的决定适用该法，应当重塑有关法律问题的决定的含义”。否则，当全国人大及其常委会欲作出一件以“决定”命名的法规范性文件时，很难确定是否需要适用《立法法》的有关规定。

有鉴于此，本文尝试运用类型化的分析方法对上述问题进行解答。类型化分析的关键在于标准的选取，即基于特定维度来对“有关法律问题的决定”加以类型化。对一个概念外延的类型化分析，不可偏离该概念的内涵。此即有学者指出的，如果通过文义解释便能将概念的含义阐释清楚，便不需要进行类型化分析，但类型化分析的运用仍应确定概念文义的可能范围。事实上，“有关法律问题的决定”之名称提供了一个类型化的维度，即此类决定均与法律有着某种形式的关联，但具体的关联形式又有所不同。为此，本文首先从形式和实质两方面界定“有关法律问题的决定”的范围，以此明确其内涵；继而基于不同的关联形式对“有关法律问题的决定”加以类型化呈现，即分为替代法律、细化法律、变更法律、执行法律四类，以期揭示不同类型“有关法律问题的决定”的产生缘由、现实样态和效力层级。

二、“有关法律问题的决定”的范围界定

与严格意义上的法律不同，哪些属于“有关法律问题的决定”，在理论和实践中存在不同认识。例如，全国人大常委会于1998年12月作出的《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》，有学者认为这是一件“有关法律问题的决定”，但也有学者以是否由国家主席令发布为标准来区分法律和“有关法律问题的决定”，认为该决定是严格意义上的法律。对“有关法律问题的决定”进行类型化分析，首先应划定样本的范围。笔者以为，全国人大常委会近年来的工作报告选择使用“有关法律问题和重大问题的决定”一语，很大程度上说明“有关法律问题的决定”的范围不易厘清。尽管如此，亦不妨综合运用形式和实质两方面的标准，来初步界定“有关法律问题的决定”的范围。

（一）形式层面的界定：是否经由特定的制定程序

某部规范性文件之所以成为“法”，一个很重要的原因是这部规范性文件经历了完整的立法程序。于“有关法律问题的决定”而言，其制定程序虽不如严格意义上的法律那般健全，但在《全国人民代表大会组织法》《全国人民代表大会议事规则》《全国人民代表大会常务委员会议事规则》《立法法》等法律中也有零散的规定。因此，唯有经过法律明确规定的程序才能成为“有关法律问题的决定”。

其一，“有关法律问题的决定”应由全国人大或其常委会审议通过。一方面表明，全国人大专门委员会和常委会工作机构发布的规范性文件，并不属于“有关法律问题的决定”。二者的效力不可同日而语，例如，全国人大常委会委员长会议于2019年12月通过《法规、司法解释备案审查工作办法》后，全国人大常委会于2023年12月通过《关于完善和加强备案审查制度的决定》，可以说“以全国人大常委会决定形式作出规定，在效力位阶方面上提一个台阶”。另一方面，地方人大及其常委会制定的规范性文件，亦不属于“有关法律问题的决定”。例如，山西省人大常委会于2021年7月通过《关于废止〈山西省万家寨引黄工程保护条例〉等五部地方性法规的决定》，规定“废止下列地方性法规和有关法律问题的决定”，其中的“有关法律问题的决定”是指该省人大常委会于2002年12月制定的《关于加强劳动和社会保障工作的决定》。严格来说，被废止的这件决定不宜称作“有关法律问题的决定”。近年来，地方人大及其常委会制定的地方性法规之外的此类决定或决议，通常被归为“有关法规问题的决定”或“有关地方性法规问题的决定”，以区别于“有关法律问题的决定”。

其二，“有关法律问题的决定”应经全国人大宪法和法律委员会统一审议。根据《全国人民代表大会议事规则》第26条第2款和《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第23条的规定，列入全国人大或其常委会会议议程的“有关法律问题的决定”案，均应由全国人大宪法和法律委员会进行统一审议。据此规定，未经全国人大宪法和法律委员会或原法律委员会统一审议，不属于“有关法律问题的决定”。例如，全国人大常委会于2021年6月通过《关于开展第八个五年法治宣传教育的决议》，该决议草案由全国人大监察和司法委员会审议，因而不是“有关法律问题的决定”。

其三，“有关法律问题的决定”不需由国家主席签署主席令予以发布。根据《立法法》第28条和第47条的规定，全国人大及其常委会通过的法律须由国家主席签署主席令予以公布，为此有学者认为，“凡是经过国家主席签署主席令公布的立法性文件就属于《立法法》界定的‘法律’，否则只能称为一般的‘规范性文件’”。然而《立法法》第68条规定，全国人大及其常委会“作出有关法律问题的决定，适用本法的有关规定”。随之而来的问题是，国家主席签署主席令予以发布的要求是否属于此处的“有关规定”？考虑到当前并无相应的权威解释，“此类决定究竟适用《立法法》中的哪些具体规定，仍然需要根据实践情况进行具体分析和具体判断”。从2023年3月《立法法》修改后的实践来看，“有关法律问题的决定”在通过后并不需要由国家主席签署主席令予以公布，这意味着由国家主席签署主席令予以公布的乃是严格意义上的法律，“有关法律问题的决定”无需经由此程序。

值得探讨的是，《立法法》第68条规定的“有关规定”究竟是哪些规定？对此，有立法工作者认为，“适用本法的有关规定，包括本法有关立法原则、立法权限、立法程序等的规定”。一方面，事实上，《立法法》之所以作出此般简约规定，是因为“有关法律问题的决定”制定程序有待实践层面进一步归纳梳理。对“有关法律问题的决定”进行详细规定，取决于各方面的事项形成共识。尽管全国人大及其常委会较早就开始制定“有关法律问题的决定”，且已出台诸多的“有关法律问题的决定”，但仍有大量争议性问题未得到妥善解决。《立法法》的规定可谓是在共识尚未达成之背景下的权宜之计。另一方面，较之于严格意义上的法律，“有关法律问题的决定”的制定程序有一定的特殊性，若在《立法法》中予以明确，恐会束缚制定机关的手脚。有学者认为，“有关规定”应包括《立法法》第40条规定的“草案向社会公布征求意见”。可是在实践中，许多“有关法律问题的决定”在全国人大常委会一次审议后即交付表决通过，故而在事实上无法做到“在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布”。

（二）实质层面的界定：是否具有法的规范性特征

《立法法》第68条位于第二章第五节，其中第二章名为“法律”，第五节则以“其他规定”命名。此般结构安排表明，“有关法律问题的决定”尽管不是严格意义上的法律，但同法律具有高度的相似性。依此逻辑，“有关法律问题的决定”同样应具有法的规范性特征。此外，虽然“有关法律问题的决定”一词在名称上使用了“决定”概念，但此处的“决定”乃是“类概念”而非“种概念”。申言之，“决定”并非意味着“有关法律问题的决定”只能命名为“决定”，而是说其是一种决定类的规范性文件。

一方面，“有关法律问题的决定”通过规定主体的权利、权力或义务，来调整特定的社会关系。比如全国人大常委会于2019年10月作出的《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，明确赋予国家监察委员会制定监察法规的职权。与此相对应，全国人大及其常委会作出的不涉及具体权利义务关系的文件则不属于“有关法律问题的决定”。例如，全国人大在审议国务院政府工作报告后作出的《关于政府工作报告的决议》，只是表示“决定批准这个报告”并提出若干“会议号召”。对于那些不具体调整社会关系的决定，有学者将其称作“政策性决定”，其“不包含规范性语义的内容，而是一些倡议性、宣示性的内容”。当然，考虑到“程序的繁简程度是由权利义务争议的复杂程序来确定的”，而“有关法律问题的决定”制定程序相对简易，故而“有关法律问题的决定”调整的社会关系通常比较微观。比如《关于加强中央预算审查监督的决定》这部“有关法律问题的决定”，若置于《各级人民代表大会常务委员会监督法》的视域中来看，其规定的“预算监督”只是“监督”的一个具体事项。

另一方面，“有关法律问题的决定”具有普遍约束力，可在一定期限内反复适用。那些仅适用于特定主体，或只是一次性适用的文件，不属于“有关法律问题的决定”。例如，全国人大于2023年3月通过的《第十四届全国人民代表大会第一次会议选举和决定任命的办法》，其内容是十四届全国人大一次会议如何选举和决定任免相关国家机关工作人员，故而“实际就适用一次，不具有法律规范反复适用的特点”。当然，有些决定看似只适用一次，但其实是长期适用的。比如全国人大常委会于2022年2月通过的《关于设立成渝金融法院的决定》，若仅从表面上来看，该决定在成渝金融法院设立后即已完成使命，但该决定有关成渝金融法院管辖范围、接受监督和人员任免的规定，无疑是在成渝金融法院存续期间内反复适用的，故仍应将其归为“有关法律问题的决定”。

需要说明的是，无论是从形式层面还是从实质层面对“有关法律问题的决定”的范围进行界定，都会面临一些“两可”的情形。例如，由国家主席签署主席令予以发布是形式层面的主要界定标准，可是实践中不乏特殊情况。例如，全国人大常委会2005年2月通过《关于司法鉴定管理问题的决定》，当时并未由国家主席签署命令予以公布；待到2015年4月，全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国义务教育法〉等五部法律的决定》，对《关于司法鉴定管理问题的决定》进行“打包修改”，该“打包修改”决定由国家主席签署命令予以公布。在此情形下，《关于司法鉴定管理问题的决定》在性质上是法律还是“有关法律问题的决定”，就存在争议。再如，全国人大常委会作出了诸多设立重要节日或纪念日的决定，此类决定似乎不具有规范性的特征。不过，若仔细分析这些决定的内容，可以发现其不仅把某个日期确定为节日或纪念日，而且规定在该节日或纪念日应当举行的活动，即要求相关主体履行特定义务，从而使得此类决定具有规范性的特征。

三、替代法律的“有关法律问题的决定”

较之于社会现实，法律具有天然的滞后性。对于处在无序化状态的社会关系，仍有必要借由一定的规则来加以规范，特别是承载和体现国家意志的规则。于是，全国人大及其常委会作出的“有关法律问题的决定”便可“出场”，代替法律来调整社会关系。

（一）为何用“有关法律问题的决定”替代法律

法律未能及时有效调整某些社会关系，很多时候是因为社会实践的飞速发展。同时，立法者在有些时候的疏忽，也会使法律对某些社会关系的调整具有滞后性。此时固然可借由政策、行业惯例和社会习俗来调整相应的社会关系，但上述规则形态或未承载国家意志，或未能借由国家强制力来保证实施，或变动性有余而稳定性不足。与此不同的是，“有关法律问题的决定”是由全国人大及其常委会作出的，与行业惯例和社会习俗相比更具权威性，又比政策文件更具稳定性，因而不妨将其作为社会关系的正规调整工具。特别是法律对某些社会关系调整的不及时，很大程度上是因为法律的制定和修改需要耗费比较多的时间。相较而言，“有关法律问题的决定”的作出程序更加便捷，虽然其大致适用《立法法》等法律规定的法律制定程序，但在具体的程序设计上更加宽松，比如经由一次审议即可交付表决通过。正是基于上述独特优势，“有关法律问题的决定”才能够替代法律调整社会关系。

（二）“有关法律问题的决定”替代法律的样态

当遇及立法条件不成熟、立法时间紧迫、立法内容不健全等情形，全国人大及其常委会不宜匆忙制定法律，而是会用“有关法律问题的决定”来替代法律，调整那些本应由法律来调整的社会关系。

其一，立法条件不成熟时的“灵活调整”。全国人大及其常委会制定法律要讲究时机，假若立法条件尚不成熟，则不宜匆忙制定或修改法律。可是社会实践又不离开法律的规范和调整，此时，全国人大及其常委会可以制定“有关法律问题的决定”，以便在立法条件不成熟时对相关社会事务进行“灵活调整”。与法律的“大而全”相比，“有关法律问题的决定”具有“小快灵”的特点，能够做到“有多少成熟经验，就作出多少规定”。例如，原国务院法制办、公安部、全国人大常委会法制工作委员会等部门曾“共同对推进反恐怖立法进行了研究”，但一致认为“目前单独制定一部反恐怖法，立法条件尚不成熟，可以先由全国人大常委会制定专门的法律决定，解决反恐怖工作中迫切需要解决且各方面能够形成共识的问题”。于是，全国人大常委会于2011年10月制定了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》。

其二，立法时间紧迫时的“快速应对”。立法不能急于求成，法律案交付表决前必须经过充分审议。正是因为有看似烦琐的“三审程序”，方能在很大程度上保证立法工作的质量。然而必须承认的是，立法效率与立法质量是一对客观存在的矛盾。为尽可能有效兼顾二者，《立法法》也对“三审程序”进行了一些例外规定。“有关法律问题的决定”适用相对简易的立法程序，故而可以在立法时间紧迫时发挥“快速应对”的优势。较为典型的例证是，2021年4月，中共中央、国务院出台《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》，提出“比照经济特区法规，授权上海市人民代表大会及其常务委员会……制定法规”；当年6月，全国人大常委会便作出《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，推动党中央决策部署快速落实。

其三，立法内容不健全时的“经验积累”。在很大程度上而言，立法其实是对实践经验的固化和总结。如果没有足够丰富的成熟经验，便不宜匆忙立法。事实上，在实践经验尚不成熟的情况下，“有关法律问题的决定”可发挥“经验积累”的作用。有学者就指出，在相关法律制定或修改之前，率先出台相关领域的“有关法律问题的决定”，事实上“为后续相关法律的制定提供了充分的前期准备”。例如，《各级人民代表大会常务委员会监督法》的制定历时二十年，其间因各方面意见不一致及立法内容不成熟，立法进程多次搁置和重启。可问题是各级人大常委会仍要开展监督工作，于是全国人大常委会出台了《关于加强经济工作监督的决定》等多部“有关法律问题的决定”，这既能在立法条件不成熟时满足规则供给需要，亦可为今后的立法积累经验。

（三）替代法律的“有关法律问题的决定”的效力

通常来说，制定程序的严格程度会影响规范性文件的效力层级，有学者提出了“立法程序的限制多少”的效力层级判断标准。“有关法律问题的决定”的制定程序与法律的制定程序相比要更加宽松，这集中表现为前者的审议次数更少。可是那些替代法律发挥作用的“有关法律问题的决定”，均是在法律无法应付复杂的社会实践时作出的。若一概认为此类决定的效力层级低于法律，极易导致相关社会活动陷入无法可依的局面。例如，全国人大常委会于2019年10月制定《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，其实是代替《立法法》赋予最高监察机关以监察法规制定权，原因在于“通过修改立法法来明确国家监察委员会制定监察法规的职权，时间上恐难以适应国家监察委员会的实际工作需要”。若在《立法法》缺位时不由全国人大常委会作出“有关法律问题的决定”，那国家监察委员会便无从依法制定监察法规。也正是因为法律缺位，这些决定成为相关领域最高的法律依据，所以也就不存在“有关法律问题的决定”与法律的效力层级高低问题。

当然，用“有关法律问题的决定”替代法律在很大程度上来说是一种权宜之举，待到法律制定或修改的条件具备时，仍应通过法律来对相应的社会关系进行调整。概言之，或是将“有关法律问题的决定”的内容转化为法律，比如全国人大常委会于2021年1月制定《海警法》，对海警机构统一履行海上维权执法职责进行全面规定，该法中的许多内容源于全国人大常委会于2018年6月作出的《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》；或者在法律中明确“有关法律问题的决定”替代法律的地位，比如全国人大常委会于2021年6月作出的《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，便是替代《立法法》赋予上海市人大及其常委会以浦东新区法规制定权，为了“增加授权立法的权威性和稳定性”，全国人大2023年3月修改《立法法》时，仍在第84条第2款把上述决定作为上海市人大及其常委会制定浦东新区法规的根据。

四、细化法律的“有关法律问题的决定”

全国人大及其常委会制定法律素有“宜粗不宜细”的传统，这使得法律对某些事项的规定往往有失周密。此时，可诉诸“有关法律问题的决定”将法律中的原则性规定进一步具体化。与替代法律的“有关法律问题的决定”不同，细化法律的“有关法律问题的决定”是在有法律规定的情况下，实现法律规定“由粗到细”的转化。

（一）为何用“有关法律问题的决定”细化法律

法律对某些事项的规定不够细致在很大程度上是一种必然，这不仅是立法者的权宜之计，而且是客观现实使然。在既往的实践中，当法律中的原则性规定需要细化时，常用的方式主要有修改法律、解释法律、出台配套规定等。相较而言，用“有关法律问题的决定”来细化法律有以下优势。

一方面，用“有关法律问题的决定”细化法律更具正当性。这是因为某些有待细化的事项涉及全国人大及其常委会的职权，不应在行政法规或司法解释中加以规定。例如，自1954年9月制定《人民法院组织法》起，该法始终有关于人民陪审员制度的规定。但因相关规定过于原则性，最高人民法院先后出台多部司法解释性质文件，许多地方亦进行了一些有益探索。可问题是，“这种做法缺乏法律依据，难以形成制度”，于是全国人大常委会于2004年8月作出《关于完善人民陪审员制度的决定》。与此类似，全国人大常委会于2000年12月制定《关于维护互联网安全的决定》，“明确对利用互联网犯罪予以惩处的刑法适用问题”。尽管有些内容可在司法解释中作出规定，但由于很多事项涉及犯罪行为的认定问题，由全国人大常委会作出“有关法律问题的决定”具有更强的正当性。

另一方面，用“有关法律问题的决定”细化法律更有利于维持法律的稳定性。法律的权威与其稳定性之间是一种正向关系。诚然，以修改法律的方式完善法律最具正当性，但全国人大及其常委会对于法律修改往往保持颇为慎重的态度，此即常说的“可改可不改的不改”。尽管全国人大常委会的立法解释可在法律稳定性与法律适应性之间达成平衡，但全国人大常委会极少行使解释法律的职权。此时，“有关法律问题的决定”可在不改法律的同时，确保整个法律体系能够适应社会的变迁。甚至可以说，有些细化法律的“有关法律问题的决定”，事实上发挥着解释法律的作用。

（二）“有关法律问题的决定”细化法律的样态

许多“有关法律问题的决定”的名称，其实已表明其所具有的细化法律的功能。比如全国人大于2021年3月通过《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，该决定名称中的“完善”一词，表明其在《香港特别行政区基本法》等法律的基础上，对香港特别行政区选举制度予以更具体的安排。在既往的实践中，全国人大及其常委会借助“有关法律问题的决定”使法律得到细化的例证相当常见。

全国人大及其常委会既可以在“有关法律问题的决定”中细化某一部特定法律中的原则性规定，也可以细化相关的数部法律中的原则性规定。前者例如，考虑到“人民法院组织法关于人民陪审员的规定过于笼统”，全国人大常委会于2004年8月出台《关于完善人民陪审员制度的决定》。与《人民法院组织法》等法律中的粗略规定相比，该决定共用二十个条款对人民陪审员制度予以较为详细的安排。后者例如，备案审查既是人大常委会行使监督权的主要形式，也是一项重要的立法监督制度，在《各级人民代表大会常务委员会监督法》《立法法》中有明确规定，但此类法律中的规定并不详细。有鉴于此，全国人大常委会于2023年12月通过《关于完善和加强备案审查制度的决定》，对此前法律未具体化的事项加以细化，比如“结合立法法、监督法等有关规定，将重点审查内容整合细化为六种情形”。不同于替代法律的“有关法律问题的决定”，细化法律的“有关法律问题的决定”往往意味着被细化的法律有原则性规定。假若法律中并无任何相关规定，那便不存在“细化”之说。例如，上述《关于完善人民陪审员制度的决定》细化的是全国人大常委会于1986年12月修改的《人民法院组织法》，该法律中其实有三个条款规定了人民陪审员制度，只是相关规定并不全面且略显简约。

（三）细化法律的“有关法律问题的决定”的效力

细化法律的“有关法律问题的决定”通常会将被细化的法律作为制定依据。例如，《关于完善和加强备案审查制度的决定》载明“根据宪法和有关法律”，此处的“有关法律”主要是指《立法法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》。有学者基于效力层级判断中的条件标准认为，“该决定的效力来源是宪法和法律，因此，其效力应当是低于宪法和法律的”。但基于条件标准进行的判断未必全然成立，比如《义务教育法》把《教育法》作为立法根据，但二者均系全国人大制定的法律。可见，条件标准于效力层级的判断并不具有决定性。相反，若认为该决定效力层级与法律相同，就意味着其可以在《立法法》等法律的基础上进行制度创设，否则就应严格遵循《立法法》等法律的规定。实践中，上述决定在《立法法》基础上进行了不少制度创新，比如《立法法》仅规定了依申请审查和主动审查，“决定在此基础上，增加规定了联合审查方式”。因此，认为该决定与有关法律处在相同的效力层级比较适当。

当然，在用“有关法律问题的决定”细化法律后，仍需适时将“有关法律问题的决定”中的相关规定纳入法律文本。这既可以使法律的规定更加周密和完备，亦便于法律适用者寻找法律的规定。例如，为细化《宪法》和法律对人大监督权的规定，全国人大常委会于1999年12月作出《关于加强中央预算审查监督的决定》，于2000年3月作出《关于加强经济工作监督的决定》。待到全国人大常委会2006年8月制定《各级人民代表大会常务委员会监督法》时，就充分“吸收了这两个决定的主要内容”。在此之后，全国人大常委会于2020年12月作出《关于加强国有资产管理情况监督的决定》，并分别在2021年4月和2021年12月对上述两件“有关法律问题的决定”进行修改，这些都是对《各级人民代表大会常务委员会监督法》等法律的细化。全国人大常委会于2024年11月修改《各级人民代表大会常务委员会监督法》时，同样注意吸收上述三件“有关法律问题的决定”中的内容，其中一个表现便是把第三章的名称更改为“财政经济工作监督”。

五、变更法律的“有关法律问题的决定”

全国人大及其常委会以决定的形式变更法律，在既往的法治实践中并不鲜见。例如，全国人大常委会于2020年4月通过《关于第十三届全国人民代表大会第三次会议召开时间的决定》，决定十三届全国人大三次会议“于2020年5月22日在北京召开”。然而，根据当时有效的《全国人民代表大会议事规则》第2条之规定，全国人大会议“于每年第一季度举行”，可以说上述决定其实变更了该条的规定。不过，该决定针对的是特定事务，且具有“一次性”适用的特征，因而不宜归类到“有关法律问题的决定”。借由“有关法律问题的决定”变更法律，主要是为了符合“重大改革于法有据”的要求，常见之于改革试点领域。

（一）为何用“有关法律问题的决定”变更法律

如果说替代法律的“有关法律问题的决定”实现了法律制度的“从无到有”，补充法律的“有关法律问题的决定”完成了法律制度的“从粗到细”，那么，变更法律的“有关法律问题的决定”则表现为法律制度“由此到彼”的转变。一般来说，整体意义上的法律变更，通过法律的“立改废”即可达成；而局部层面的法律变更，便需借助于“有关法律问题的决定”。之所以会出现法律的局部变更以及与之相伴随的“有关法律问题的决定”，是因为要在渐进式改革中妥善处理改革与法治的关系。改革实践难免会突破法律中的“旧规定”，那是否可以在改革过程中或改革之后旋即完成法律的“立改废”？事实上，改革与法律“立改废”完全同步进行只是一种理想化的状态。这是因为党的十一届三中全会以来的改革并非“一步到位”式的激进改革，而是具有渐进式的特征。此种渐进式改革在实践中的典型样态，便是选取若干地区、行业或领域进行试点，待取得有益经验后再适时推广至全国。

由于走的是以试点为主要样态的渐进式改革之路，在改革与法治关系的处理上会遇及一对矛盾，即局部范围内的改革需要突破法律中的“旧规定”，可是该法律又需要在改革试点之外的全国范围内适用。换言之，在小范围变更法律的同时，又要在大范围内维持法律的效力。实现这一目标的路径就是习近平总书记所指出的，“实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权”。从既往的实践来看，这种授权便是以“有关法律问题的决定”的形式作出。改革试点工作可以通过“有关法律问题的决定”对法律进行调整或停止适用，而不必修改或废止法律。这既能够为改革试点工作提供法律遵循，亦能减少改革试点对现有法律制度的冲击。正是基于上述逻辑，在全面深化改革和全面依法治国的双重背景下，全国人大于2015年3月修改《立法法》时对法律的暂时调整或停止适用进行明确规定。

（二）“有关法律问题的决定”变更法律的样态

在2015年3月《立法法》修改前，便已有数件变更法律的“有关法律问题的决定”，如全国人大常委会于2012年12月通过的《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》。随着《立法法》修改对该立法制度进行明确规定，加之在全面深化改革的时代背景之下，愈来愈多改革任务需要运用法治思维和法治方式来推进，变更法律的“有关法律问题的决定”逐渐增多。

一方面，“有关法律问题的决定”对法律的变更主要有两种表现形式，分别是暂时调整法律的适用和暂时停止法律的适用。事实上，在2015年3月修改《立法法》过程中，原本的草案仅规定法律的“暂时停止适用”。后在审议时有全国人大代表提出“近年来全国人大常委会通过的授权决定，既有‘暂时调整实施’，也有‘暂时停止适用’，应当将这两种情形都在立法法中予以规定”。于是，暂时调整或者停止法律的适用成为“有关法律问题的决定”变更法律的两种基本形式。其中，停止法律的适用意味着该法律的某些规定在一定期限内不再适用，而调整法律的适用还要求有相应的替代规则。考虑到单纯停止法律的适用可能出现“无法可依”的状态，故而在实践中，那些变更法律的“有关法律问题的决定”多是选择调整法律的适用。例如，全国人大常委会于2013年8月通过《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》，其实在国务院提请审议的草案中，该决定的名称使用的是“暂时停止实施有关法律规定”的表述。

另一方面，“有关法律问题的决定”对法律的变更，既可以在该决定中完成，亦可授权其他国家机关完成。前者例如，全国人大常委会于2016年12月作出《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，明确规定了《行政监察法》《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》等法律中相关规定的变更问题。该决定对法律的变更，集中表现为决定中载明的“法律中规定由行政监察机关行使的监察职责，一并调整由监察委员会行使”。后者例如，全国人大常委会于2016年12月作出《关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》，暂时调整适用《现役军官法》《中国人民解放军军官军衔条例》中的有关规定，至于具体如何调整适用，则是规定“具体办法和试行范围，由中央军事委员会组织制定和予以明确”。

（三）变更法律的“有关法律问题的决定”的效力

“有关法律问题的决定”对法律的变更，毕竟是使本应发生效力的法律在一定情形下不再有效，故而此种变更应有一定限度。一方面，“有关法律问题的决定”不宜变更《宪法》的规定，这是鉴于《宪法》具有最高法律效力，仅修宪机关依照法定程序并运用法定形式才有权变更。另一方面，全国人大常委会作出“有关法律问题的决定”，不宜对全国人大制定的基本法律进行过度变更。这是因为在基本法律的修改问题上，全国人大和全国人大常委会有着不同的权限范围，因而全国人大常委会作出“有关法律问题的决定”变更基本法律，只能在其基本法律修改权的权限内进行。例如，全国人大常委会于2015年4月通过的《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》涉及《人民法院组织法》等基本法律的变更。考虑到全国人大常委会对基本法律的修改，不得同该法律的基本原则相抵触，该决定明确规定“试点工作应当遵循法律所规定的诉讼制度的基本原则”。

对于变更法律的“有关法律问题的决定”的效力层级，有学者认为此类决定的制定程序不如法律那般严格，故其效力层级要低于法律。然而，若认定法律是“有关法律问题的决定”的上位法，就无法解释后者何以可对前者进行变更，亦无法保证后者能够得到合法的适用。事实上，制定程序的严格与否对效力层级的高低不具有决定性，特别是根据《立法法》第33条的规定，特定情况下的法律制定和修改，亦可在全国人大常委会一次审议后即交付表决。“有关法律问题的决定”对法律的变更，客观上产生了法律在特定时空内被修改的效果，因而此种变更也被视作“一种特殊的法的修改技术”。于此层面而言，宜将变更法律的“有关法律问题的决定”与被变更的法律置于相同的效力层级。当然，此种相同效力层级的判断不乏一些限制条件：一是仅与被变更的法律有同等的效力层级；二是仅存在于规定的期限和范围内，待期限届满以后或者在明定范围之外，“有关法律问题的决定”对法律的变更便失去效力。例如，《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》变更了《土地管理法》相关规定的适用，于是有行政诉讼原告援引该决定，提出应适用变更后的规定；但裁判者以“涉案土地不属于决定规定的行政区域”为由，认为仍须适用《土地管理法》的规定。

六、执行法律的“有关法律问题的决定”

全国人大及其常委会行使国家立法权，但其并非单纯的制定法律的国家机关，其享有的国家权力当中亦不乏执行权的成分。特别是在现代法治国家，一切公权力行为均应受到法律的约束，这使得“法适用”与“法制定”之间的区别不再绝对化。比如《公职人员政务处分法》第1条把《监察法》作为立法根据，此时制定《公职人员政务处分法》的行为既是“法适用”，即实施《监察法》有关“政务处分”的规定，也是“法制定”，即以立法的形式规定政务处分制度。全国人大及其常委会依法作出“有关法律问题的决定”的行为同样具有“法适用”与“法制定”的复合构造。不过，有一类决定与前述三类决定不同，尽管其是在执行法律，但对被执行法律的内容并不会产生任何影响，而前三类决定会变更、细化法律，或是在事实上替代法律发挥作用。同时，这类决定具有法的规范性特征而非单纯执行法律，进而区别于不具有规范性特征的“规范适用性决定”。笔者将此类决定统称为执行法律的“有关法律问题的决定”

（一）为何用“有关法律问题的决定”执行法律

根据我国《宪法》和法律的规定，全国人大及其常委会享有相当广泛的职权，其行使职权的行为便是在执行法律。不过，对于如何行使职权及执行法律，《宪法》和法律的规定比较有限，仅少数时候明确了具体的行权载体。例如，根据《立法法》第12条的规定，对于《立法法》第11条规定的法律相对保留的事项，全国人大及其常委会可授权国务院先行制定行政法规。至于此种授权如何达成，《立法法》第12条规定的是“作出决定”，这其实就是对“决定”这类行权载体的规定。然而，由于全国人大及其常委会的职权广泛，以至于许多职权并没有法律明定的行权载体，于是其在具体履职过程中创设了不少行之有效的行权载体。以全国人大的任免权为例，“八二宪法”规定由全国人大选举国家主席，但对如何进行选举及选举结果如何公布等问题并无规定。在全国人大1983年6月选举李先念为国家主席后，会议主席团发布的《中华人民共和国全国人民代表大会公告（第一号）》载明了选举结果。这便是将“公告”作为任免权的行权载体，待到2021年3月修改《全国人民代表大会议事规则》时，才在第61条对此进行明确规定。

正是缘于法律明定的行权载体相对有限，而全国人大及其常委会又有着相当广泛的职权有待行使，实践中创设出诸多行权载体，其中就包括“有关法律问题的决定”。对此，有学者指出，“最高国家权力机关行使‘四权’均可能作出决定、决议”。全国人大及其常委会之所以时常运用“有关法律问题的决定”行使职权和执行法律，除法律明定的行权载体相对有限以外，还有下述三方面的原因：一是全国人大及其常委会享有的广泛职权均属于对某些事务作出决定的范畴，由此与冠以“决定”之名的“有关法律问题的决定”高度契合；二是“有关法律问题的决定”更有利于职权的便捷行使，特别是不必像制定法律那般经历较为严格的程序；三是全国人大及其常委会在行使“兜底职权”时，自然没有法律明定的行使职权载体，兼具正当性和便捷性的“有关法律问题的决定”便成了最优选择。

（二）“有关法律问题的决定”执行法律的样态

全国人大及其常委会成为法律执行者，有些是法律的明文规定，比如根据《国务院组织法》第11条的规定，在全国人大闭会期间，国务院组成部门的设立、撤销或者合并，由全国人大常委会决定。有些则是法律的隐晦安排，比如《宪法》第31条规定，“国家在必要时得设立特别行政区”。该规定表明的特别行政区设立主体是“国家”，而在既往的实践中，作为最高国家权力机关的全国人大扮演了“国家”的角色，或者说是在“国家作出决断以后，通过法律将国家意志具体化”。全国人大于1990年4月通过《关于设立香港特别行政区的决定》，乃是在执行《宪法》的上述规定。对现有的“有关法律问题的决定”进行梳理可知，其执行法律主要有以下两方面的样态。

一方面，通过“有关法律问题的决定”设置机构。设置国家机构并配置国家权力，可谓是《宪法》和法律赋予全国人大及其常委会的重要职权。有的法律会明确规定以“有关法律问题的决定”的形式进行国家机构的设置，比如根据《人民法院组织法》第3条的规定，人民法院依照“全国人民代表大会常务委员会的决定设置”。为此，全国人大常委会于2022年2月通过《关于设立成渝金融法院的决定》，便是在执行《人民法院组织法》上述规定。当然，更多的国家机构设置问题，《宪法》和法律未明示以“有关法律问题的决定”的形式进行，而是全国人大及其常委会自主选择用该方式执行法律。例如，自1954年9月制定伊始，对于国务院组成部门的设立、撤销或者合并，《国务院组织法》均规定“由全国人民代表大会决定”，在全国人大闭会期间则“由全国人民代表大会常务委员会决定”。此处的“决定”显然是动词，但从既往的实践来看，全国人大及其常委会为执行《国务院组织法》的上述规定，基本上是选择用“有关法律问题的决定”来完成国务院组成部门的设置。

另一方面，通过“有关法律问题的决定”赋予职权。在我国，“人民代表大会统一行使国家权力”，其他国家机关享有的权力皆出自国家权力机关，即从国家权力中派生出行政权、监察权、审判权和检察权等国家治理权。全国人大及其常委会向其他国家机关派生权力，在《宪法》和国家机构组织法中有明确规定。此时，全国人大及其常委会以“有关法律问题的决定”的形式进行赋权，便是在执行《宪法》和法律的规定。例如，《宪法》第67条第22项明确了全国人大常委会的“兜底职权”，即“全国人民代表大会授予的其他职权”。在实践中，全国人大于2020年5月作出《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，授权全国人大常委会制定相关法律。于全国人大而言，该决定的作出其实就是在执行《宪法》的上述规定。再如，根据《澳门特别行政区基本法》第20条的规定，澳门特别行政区可享有全国人大及其常委会授予的其他权力。相应地，全国人大常委会于2019年10月作出的《关于授权澳门特别行政区对横琴口岸澳方口岸区及相关延伸区实施管辖的决定》，其实就是借由“有关法律问题的决定”执行上述法律规定。

应予注意的是，全国人大及其常委会为执行法律，除了作出“有关法律问题的决定”，还会作出大量的其他决定。在区分不同性质的决定时，应当综合运用形式和实质判断标准。例如，全国人大常委会于2025年12月通过《关于召开第十四届全国人民代表大会第四次会议的决定》，乃是其履行《宪法》和《全国人民代表大会组织法》赋予的召集全国人大会议的职权。但该决定并不具有反复适用的特征，因而不是“有关法律问题的决定”。再如，全国人大常委会行使“决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”的职权，通过《关于加入〈武器贸易条约〉的决定》等文件。但无论是将国际条约直接纳入国内法，还是将国际条约转化为国内法，得到实施的乃是国际条约或体现国际条约内容的国内法，而非批准或废除国际条约的决定本身，因而此类决定同样不是“有关法律问题的决定”。

六、执行法律的“有关法律问题的决定”的效力

与替代、变更、细化法律的“有关法律问题的决定”不同，执行法律的“有关法律问题的决定”效力层级应当低于被执行法律。有学者认为，全国人大及其常委会根据《宪法》和法律规定处理具体事务的执行性决定，不宜将其视作严格意义上的“有关法律问题的决定”，进而“不应与法律法规规章等法规范之间直接讨论效力位阶问题”。事实上，对于执行法律的“有关法律问题的决定”的效力问题，必须围绕其与被执行法律之间的关系展开探讨。尽管此类“有关法律问题的决定”在性质上属于规范性文件，但其仍然是在执行法律。而执法活动必须受所执之法的约束，相应地，这些决定的效力应当低于被执行的法律。比如《关于设立成渝金融法院的决定》是在实施《人民法院组织法》，因而该决定的效力层级理应在《人民法院组织法》之下。当然，如果被执行的法律是《宪法》，则该决定与法律处在相同效力层级。应予说明的是，此处所谓的“被执行的法律是《宪法》”是指《宪法》构成直接实施对象，即《宪法》的相关规定在“有关法律问题的决定”中得到直接实施。较具代表性的是全国人大于1990年4月通过的《关于设立香港特别行政区的决定》。

正是因为此类“有关法律问题的决定”的效力低于被执行的法律，所以在决定制定过程中通常会进行合法性调适，以便做到“不抵触上位法”。例如，全国人大常委会于2020年12月通过《关于设立海南自由贸易港知识产权法院的决定》，这是在执行《人民法院组织法》的相关规定。在该决定制定过程中，原本的草案规定“海南自由贸易港知识产权法院依法接受海南省人民检察院第一分院的法律监督”，但最终表决通过的文本则规定“海南自由贸易港知识产权法院依法接受人民检察院法律监督”。此般调整是考虑到“根据法律规定，人民法院除了接受同级人民检察院的法律监督，还接受最高人民检察院和上级人民检察院的法律监督”，相应的修改是为了确保该决定符合法律的规定。

七、余论

于“有关法律问题的决定”而言，客观上存在“实践先于规范”的问题。全国人大及其常委会制定了众多“有关法律问题的决定”，且许多决定在立法、执法、司法活动中得到频繁运用，但其仅在《立法法》《全国人民代表大会组织法》《全国人民代表大会常务委员会议事规则》等法律中有少量规定。规范化程度不高会带来诸多现实难题。一是性质认定模糊。比如中国人大网发布现行有效法律目录仅列举严格意义上的法律，未将“有关法律问题的决定”纳入。二是制定程序粗略。现有程序规定仅涉及统一审议等个别环节，留下了大量程序空白。三是权限范围不明。特别是对于只能由法律规定的事项，全国人大及其常委会在“有关法律问题的决定”中未置可否。四是有效实施受阻。比如根据《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第3条的规定，刑事裁判文书的裁判依据只能是“法律、法律解释或者司法解释”，由此引发“有关法律问题的决定”能否作为刑事裁判依据的问题。

鉴于“有关法律问题的决定”是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，且在法治实践中发挥重要作用，2023年3月修改后的《立法法》在第68条对其制定问题进行规定，即全国人大及其常委会在作出“有关法律问题的决定”时，应当“适用本法的有关规定”。此般规定将“有关法律问题的决定”纳入更加规范化的轨道，也在一定程度上解决了上述难题，但同时引发了两方面的问题。一是究竟应适用《立法法》的哪些规定？二是“有关法律问题的决定”与法律是何种关系？这两个问题彼此关联，特别是对后一问题的回答决定了前一问题的答案。概言之，法律的制定权限和程序在《立法法》中有具体规定，而“有关法律问题的决定”与法律的关联形式，很大程度上决定了其应适用立法权限和立法程序的哪些规定。例如，全国人大常委会在“有关法律问题的决定”中变更全国人大制定的法律，其实是在一定时空范围内修改法律，为此不得同该法律的基本原则相抵触。

正因如此，提升“有关法律问题的决定”制定工作的规范化水平，应当在总结此类决定制定和实施经验的基础上，全面厘清其与法律的关系。例如，全国人大于2021年3月修改《全国人民代表大会议事规则》对“有关法律问题的决定”草案的审议问题进行规定，便是考虑到其与法律草案审议有共通性，即“多年来，有关法律问题的决定草案，同法律草案一样都是由宪法和法律委员会进行统一审议的，建议将这一做法予以明确”。《立法法》在第二章第五节规定“有关法律问题的决定”，既表明“有关法律问题的决定”与法律有密切关联，也意味着二者有较多不同。由此可见《立法法》已不再“回避‘有关法律问题的决定’的制度化建设问题”，那么，可以期待的是，随着“有关法律问题的决定”制定工作的深化，其与法律的关系将进一步理顺，《立法法》也应在今后修改时对“有关法律问题的决定”的制定权限和程序给出更详细的安排。